法檢兩院財物實現省級統管不困難，人事權需要嚴密制度設計
中國青年報：《決定》中提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，這被很多人看作一項突破性的舉措。有一種觀點是，為何司法機關的人財物不能完全由中央統一管理？
程雷：有一項統計數據，我國共有3500多個法院、近20萬名法官，所有法院的人財物都由中央統一管理，操作上尚有一定難度。推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，是相對務實之舉。
中國青年報：財物統一管理涉及司法機關的錢袋子問題，應該如何改革？
程雷：司法機關經費管理體制已被學界詬病良久，“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的傳統體制，使司法機關過度依賴地方，在獨立行使職權時易受干擾，形成司法的地方化弊病。上一輪的司法改革已經關注此問題。
2008年，《中央政法委員會關於深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》提出，將政法經費保障體制改革為“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”，中西部困難地區通過中央財政轉移支付。其中，人員經費由同級財政負擔，公用經費（包括日常運行公用經費和業務經費）和業務裝備經費由中央、省級和同級財政按比例負擔。
中共十六大報告就提出改革司法機關的人財物管理體制，隨后2004年法院和檢察院都提出探索建立業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。但這項改革並未真正進入議程。
中國青年報：司法機關的人的問題，也就是官帽子的問題如何實現省級以下統一管理？
程雷：地方法院、檢察院的人事權和財權不同，《憲法》規定了地方各級人民代表大會產生各級人民法院院長、人民檢察院檢察長，這裡規定的“各級”顯然是指縣、市、省三級，而不是專指省級，這就意味著，如果按照《決定》中提出的將檢法兩家的人事權收歸省級，將由省級人民代表大會及其常務委員會選舉、任免三級法院院長、法官、檢察長及檢察官，有違反憲法的可能。
司法改革應當堅持依憲改革的原則，憲法的規定仍然應當遵守，在此前提下可行性較強的改革方法隻能是修改兩院組織法、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中提名權的相關規定，從提名權而非任免權角度推進改革。
中國青年報：2013年10月30日公布的十二屆全國人大常委會立法規劃中，兩院組織法已被確定為一類立法項目，即條件比較成熟在任期內提起審議的法律草案，如何修法才能保証《決定》中提出的這一做法能夠有法律依據？
程雷：具體來說，賦予省級人民法院、人民檢察院向縣市兩級人民代表大會及常務委員會提名法院院長、檢察長人選的權限，同時對黨管干部的原則與體制也進行相應的調整，將縣市兩級人民法院院長、人民檢察院檢察長的考核、任免建議權收至省委組織部門，同時規定由省級人民法院、人民檢察院協助進行考察、建議的權限與程序。
對於法院院長、檢察長之外的其他法官、檢察官的任免，也要相應作出調整，有必要改革目前的法官、檢察官遴選機制，探索省級人民法院、人民檢察院統一遴選、考核、推薦本省內法官、檢察官人選的相應機制，推薦出的相應人選由縣市兩級法院院長、檢察長提請同級人民代表大會常務委員會任免。
司法管轄與行政區劃分離尚需更多制度設計
中國青年報：《決定》中提出的探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，也是針對司法地方化開出的藥方，這項改革是否也是學界多年的呼吁？
程雷：這種設想早已有之，早在2004年11月，時任最高人民法院院長肖揚即提到，“司法區按照行政區設置，同時也存在跨行政區設置的司法機構”，“將來內地跨行政區設置的司法機構還會不斷增加。”
近年來，很多學者建議打破當前司法管轄區與行政區劃的重合設置，根據各地經濟、社會的實際發展情況建立機構和編制，按照司法的需求和規律來設置司法管轄區。這樣，可以削弱地方勢力對司法的干預。
中國青年報：我們注意到，在海南、湖北等地，伴隨著行政區劃的調整，也有跨行政區劃設置法院的情況。2013年下半年，北京市調整司法區劃，設立了第三中級人民法院第三檢察分院，我國4個直轄市的中級人民法院與其他按地（市、自治州）設立的中級人民法院不同，並無相應的一級黨委、政府和人大系統與之對應，這種做法可以借鑒嗎？
程雷：有一定的借鑒意義，行政區劃的客觀調整可以順勢引發司法管轄區與行政區劃的一一對應關系被打破。直轄市行政區劃設置具有特殊性，相應的司法管轄區的設置效果不具有廣泛參考意義。
從管轄的角度出發，設置專門法院也是備選方案之一，比如《決定》中提出，設立知識產權法院等專門法院，今后可以通過提級管轄、指定管轄，審理部分行政案件、跨行政區劃的民商事案件等。同時加大最高人民法院對全國法院、省高院對地方法院的監督力度，建立最高人民法院以及省級法院的巡回審判機制，這種巡回審判機制與傳統上的、我國存在過的巡回審判機制內涵不同，主要是通過提級管轄，將疑難、復雜或者跨地方、容易引發地方保護的案件納入到巡回審理的范圍。《決定》中設計的巡回審判機制，目的是破解司法地方化的難題，而不是便民、高效。
中國青年報：《決定》中有關專門法院的表述，應該如何理解？實踐中如何操作？
程雷：關於通過設立專門法院解決司法地方化的建議，可以在有限范圍內試點，但應當謹慎觀察效果后再予以推行。包括海事法院在內的各個專門法院在實踐中運行效果如何，到底在多大程度上能夠克服司法地方化問題，產生出哪些新的問題等，都亟待進行評估研究。
司法改革的各項舉措先行先試特別要強調嚴格、科學、實証的跟蹤評估研究的重要性，根據評估結果，通過數字與數據說明能夠切實解決問題、贏得民眾信任與歡迎的舉措，才能夠進一步推廣並逐步上升為法律固定下來。
司法改革既是頂層設計，同時也是摸著石頭過河，不能想當然地認為《決定》中的各項改革舉措都是板上釘釘的，多數改革方案只是指明了應有的方向，具體實施路徑都需要進一步探索，在探索過程中，所有改革的效果評價隻能看是否符合訴訟規律並符合人民群眾的廣泛利益與需要。（王亦君）
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