這種變動體現在,農業規模化經營要求土地流轉,改變“人均一畝三分地”的土地細碎化現象﹔與此同時,很多農民擔心承包經營權流轉出去,無法要回,寧可撂荒不流轉,嚴重影響了土地的資源配置效率。
盡管承包土地細碎化並非土地承包制度本身所導致,但已然成為農村土地經營所面臨的主要障礙之一——不僅浪費了耕地資源,還降低了農業勞動力和機械生產效率。
經營權與承包權分離,意在高效率地配置土地資源,從而推進農村土地規模化種植經營。
“這次有針對性地提出經營權分離,就是為了優化土地資源配置,讓從事二三產業的農民將土地流轉出去,讓職業農民從事專業化農業生產。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說。
國土資源部法律中心主任孫英輝認為,土地承包經營權的二次分離是在農村經濟不斷發展背景下,適時調整土地產權關系,改善土地資源分配結構的內在要求,是農村生產關系適應生產力發展而產生的變革。
依靠法治推進改革
承包經營權一次分離激活了農民的積極性,推動了農村生產力大解放﹔承包經營權二次分離將激活農地的靈活性,促使農村生產力發展再一次飛躍。
孫英輝認為,在承包權更加穩固前提下,經營權流轉滿足了農民離土離鄉或留土離鄉訴求,有利於解決“地從哪來、地由誰種、地怎麼種”問題,促進新型農業經營主體培育,更有效保護耕地紅線。
“需要明確的是,無論承包經營權如何流轉,土地所有權都屬於農民集體,這個不能動﹔承包權都屬於農民家庭。”李國祥說。
標志著中國農地使用權改革進入法制建設新時期的時間節點是1998年,土地管理法修訂通過,首次將農村土地承包30年不變的政策以法律形式固定下來。
當年10月,中共中央十五屆三中全會通過的《關於農業和農村工作若干重大問題的決定》,再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權。
2014年中央一號文件指出,穩定農村土地承包關系並保持長久不變。這意味著需要修改相關法律,將土地承包期再延長30年的政策固定為承包關系長久不變。
另一個對制度設計提出新要求的現象是,截至2013年上半年,全國農戶承包土地流轉面積達到3.1億畝,已佔到家庭承包耕地面積的23.9%,其中近80%是以轉包和出租等方式流轉。
在這些流轉的土地中,有一部分是承包經營權一同流轉﹔還有一部分是實質發生的承包權主體同經營權主體分離的流轉土地,雙方關系僅靠合同約定,易發生糾紛,權益保障程度低。
因此,必須以法治的方式推進農村土地制度改革。
孫英輝認為,當務之急是修改農村土地承包法和物權法有關內容,明確承包經營權、承包權和經營權的內容、性質、內涵及法律關系。強化承包經營權二次分離與集體建設用地入市、宅基地賦能等土地產權制度改革的系統性、協同性,確保改革紅利最大釋放。（記者廉穎婷）
 |
