稅收立法權應合理配置不宜給地方
袁明聖認為,在討論稅收法定原則問題時,不得不涉及稅收立法權的合理配置問題。具體包括兩個方面:一是行政機關在稅收立法中的權限問題。在國家立法機關專有稅收立法權的前提下,行政機關隻能享有有限的細則制定權及非終局性的解釋適用權。有限的細則制定權指的是,從保護財產權這一公民最基本的憲法權利出發,國家的稅收立法應盡可能詳細、具體、完善,尤其是在納稅主體、納稅范圍、稅率等事項上,原則上行政機關不能享有或者享有過多的空間﹔而所謂非終局性的解釋適用權,意味著行政機關可以而且法理上也應該享有稅法的解釋權,但這種解釋權不應該是終局性的,它應該接受司法機關及立法機關的監督與控制。二是地方的稅收立法權問題。從法理上說,地方人民代表機關理應擁有一定范圍內的、獨立的立法權,當然也包括稅收立法權。沒有相對獨立的立法權,地方也就不可能真正成為一級政權機關﹔沒有稅收權,地方政權機關運行的物質基礎也就不存在。至於在什麼時候、什麼條件下授予地方稅收立法權以及相關的法律准備(包括憲法的完善)、授予地方立法權可能導致的新問題,則是另一層面的問題。僅需指出的一點是,盡管地方國家權力機關(人民代表機關)有取得或行使稅收立法權的正當性和合理性,也符合稅收法定原則的精神,但考慮到目前我國政治體制的特點,在地方權力行使的獨立性與監督和控制機制真正確立之前,將稅收立法權賦予地方國家權力機關,可能並不合適,將稅收事項確定為法律的絕對保留事項可能更為妥當。
收回稅收立法權后要保障良性運行
江西財經大學法學院教授、應用經濟學博士后流動站研究人員易有祿認為,稅收立法權回歸全國人大及其常委會是一項影響深遠而又關涉方方面面的綜合性工程,並非可以一蹴而就。因此,廢止以往的稅收立法授權決定還僅僅是解決該問題的第一步。要切實鞏固全國人大及其常委會收回稅收立法權的成果,真正實現稅收立法權的回歸,並保障稅收立法權的良性運行,還有前瞻性問題有待解決。比如,稅收立法權回歸之后的運行問題。
易有祿說,全國人大及其常委會收回稅收立法權之后,要保障國家稅收立法權的良性運行,加強全國人大及其常委會的稅收立法能力建設便成為當務之急。在具體措施上就是要調整代表和委員的組成結構,確保全國人大代表和全國人大常委會組成人員中有一定數量的具有稅收專業知識背景的代表與委員,增加全國人大財經委員會和法律委員會及全國人大常委會預算工作委員會和法制工作委員會的專業人員編制,為全國人大及其常委會稅收立法能力的提高提供人員和組織保証。惟有如此,方能取得全國人大及其常委會收回稅收立法權的實際成效,尤其是保証全國人大及其常委會在稅收法案起草中的主導地位。此外,國家稅收立法權的良性運行還對稅收立法的過程和結果提出了更高要求。就前者而言,要求全國人大及其常委會稅收立法權的行使遵循民主立法的原則,通過公布法律草案征求意見、舉行立法聽証會等途徑吸納民意,真正體現稅收立法過程的公民廣泛參與性,增強稅收法律的正當性與可接受性。就后者來說,一方面它要求全國人大及其常委會制定的稅收法律規范應當做到結構完整、內容明確,避免產生歧義,排除征稅主體確定課稅要素的自由裁量權,增強稅收法律規范的可預測性﹔另一方面,它還要求全國人大及其常委會在制定稅收法律時應遵循公平原則。
熊偉表示,目前,全國稅務行政人員數量龐大,分工也較為精細,稅務專業能力相對較強。但最高立法機關在這方面的准備明顯不足,無論是制度、人力還是知識儲備,都可能難以勝任稅收嚴格法定后的重擔。如果立法機關不加強立法能力,最有可能的結果就是,形式上堅持了稅收法定,由全國人大或其常委會制定稅法,實際上仍然廣泛授權政府,使政府擁有充分的稅收決策權。
“好在迄今為止,我國已經建立比較健全的稅收體系,無論是流通環節、所得環節還是財產環節,都有相應的稅法在發揮作用。全國人大收回對國務院的稅收立法授權后,國務院制定的稅收暫行條例仍然有效。這給全國人大留下了一個緩沖空間,讓其可以在相對長的一段時期內,根據能力和需要,逐步將稅收條例上升為稅法。”熊偉說。（記者於吶洋）
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