中國產業政策的特點、評估與政策調整建議

　　20世紀80年代后期以來，產業政策在中國備受重視，政府出台大量產業政策，形成了龐大復雜、比較完整的產業政策體系，使中國成為世界上運用產業政策最多的國家之一。但由於產業政策時間上的階段性、空間上的差異性、主體上的層次性、成效測度上的模糊性，使如何看待及未來如何調整中國的產業政策，多年來一直存在較大爭議。

　　中國產業政策的特點

　　相較於其他國家，中國產業政策體系復雜性的體現之一是其制定主體的多元化和表現形式的多樣化。除政策文件以外，還有法令、條例、措施、規劃、計劃、綱要、指南、目錄、管理辦法和通知等形式。其中比較重要或比較有中國特色的是：中央政府發布的正式政策（與此相當甚至層級更高的產業政策表現方式還有法律和黨的工作報告﹔這兩種國家意志的體現有時也非常具體，對涉及到的產業影響巨大）、中央部門發布的正式政策、地方政府和政府部門發布的正式政策、部門決議、會議決議、領導書面批示與口頭指示及專項檢查、專項整頓等七種，具有“政策邊界模糊、覆蓋面過廣”、“行為方式不規范，直接干預市場”、“選擇性明顯”等特征。

　　（一）規模化導向

　　中國產業政策的主要特征之一是重視支持大企業發展，主要表現為保護和扶持在位的大型企業（尤其是國有企業）。如1993年提出對國企進行戰略性結構調整，主要措施包括兼並破產、組建大型企業集團、實行大公司戰略等﹔1997年“十五大”提出“抓大放小”改革戰略，一些地方和部門出於發展大型企業集團的考慮，出現了行政力量主導、推動國企強強聯合或以強帶弱。21世紀以來，“推動企業兼並重組、實施重點產業部門大企業集團戰略、提高中國工業產業國際競爭力”成為中國產業政策的主要內容。實施這類政策的理由往往是“充分利用規模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業集團”和“提高市場集中度，避免過度競爭”等。其理論依據一般是“市場失靈”、“經濟發展、趕超需要”等。相關政策部門往往在制定行業發展規劃和確定項目審批或核准條件時，偏向於在位大型企業，對新進入中小企業發展進行限制。雖然一些行業的產業集中度、企業平均規模及專業化協作水平因此而取得了一定進展，但總的來說，並未改變產業組織結構不合理的狀況。主要原因在於產業政策和競爭政策的不協調。如中國的產業組織政策一直將實現規模經濟和專業化協作作為主要目標，而忽視了產業組織政策的核心作用在於“協調競爭秩序與規模經濟的關系，實現資源的優化配置”。

　　（二）抑制部分產業產能過剩和防止過度競爭

　　上世紀80年代，雖然當時的經濟工作重點還是促進供不應求產業發展，但中國產業政策同時也在控制或限制一些產業的發展。如1981年“十二個不准”，限制紡織、汽車、電視機等12個“重復建設行業”發展，1983年提出“適當控制重工業的增速”等。進入21世紀以來，抑制部分產業產能過剩成為中國產業政策的主要目標之一。2004年以來，抑制產能過剩一直是宏觀調控的重要內容。對被列入產能過剩行列的行業，原則上不再批准擴大產能的項目﹔對不符合產業政策要求、不按規定程序審批或核准的項目，一律不得通過企業債、IPO等方式進行融資等。

　　（三）鼓勵企業兼並重組、提高產業集中度

　　鑒於中國絕大部分產業的集中度很低，產業政策鼓勵企業兼並重組、鼓勵提高集中度。“十一五”期間，政府大力推進企業組織結構調整和兼並重組，支持優勢企業並購落后企業和困難企業。近年來，從“十大產業調整振興規劃”到“十二五規劃綱要”，都毫無例外地提出了要“引導企業兼並重組，提高產業集中度”。在這種政策環境及其導向下，一些地方政府以《國務院關於促進企業兼並重組的意見》等綱領性文件及一些部門性產業政策作為促進所轄區域企業兼並重組的政策依據，以“優化資源配置，產業優化升級和企業組織優化整合”為目標,大力推進企業兼並重組、提高產業集中度，導致一些地區部分行業格局出現重大改變，爭議頗大。特別是在企業兼並重組過程中的一些不尊重企業獨立法人主體地位、不尊重產權、不尊重企業意願等一些不規范的做法，引起諸多批評。

　　（四）鼓勵技術進步和創新

　　中國的產業技術政策既是產業政策的組成部分，又是技術政策的組成部分，幾乎涉及所有產業，因此也可看作是整個國家的技術政策，其重點隨產業發展及環境變化而動態調整。雖然不同階段的關注重點有所不同，但推進產業技術進步、創造有利於技術進步的環境、完善促進產業技術進步的法律法規體系，鼓勵創新、建設以企業為主體的國家技術創新體系，始終是中國產業技術政策的主要內容。

　　（五）多部門聯合行動及綜合性行政干預措施

　　中國產業政策的實施手段以行政性直接干預措施為主，且這些行政性干預措施往往是綜合性的，相關行業管理部門有時與質量管理、投資管理、環保、國土、金融甚至公檢法等部門採取聯合行動。這種“綜合運用法律、經濟、技術、標准以及必要的行政手段”（實際上往往是以行政手段為主），往往配以問責制，能較好調動多個相關部門，綜合應用產業、金融、土地和環保政策，因而確實能形成強大合力，對相關行業的產業結構、布局、市場格局乃至一些企業命運產生重大影響。

　　（六）常常對微觀經濟進行直接行政干預

　　中國的產業政策也強調利用市場機制，但計劃經濟的強大慣性、國家干預主義的影響、部門利益和尋租動機等，使其具有過於強烈直接干預市場的特征。具體表現為產業政策幾乎覆蓋國民經濟全部大類行業，針對單個行業的產業政策數量顯著增加，政策內容更細化、政策措施更具體﹔市場准入、項目審批、供地審批、貸款的行政核准、目錄指導、強制性淘汰落后產能等行政性直接干預措施進一步被強化。如產業結構政策或其實施細則依然會採用價格管制、強制命令等行政手段將資源配置（抽離）到政府指定優先（限制）發展的產業部門﹔產業組織政策以行政手段為主，以“關停並轉”等強制性行政措施作為產業組織結構調整的手段﹔產業技術政策很具體地對特定技術、工藝進行選擇性扶持等。廣泛地直接干預市場、以政府選擇代替市場機制和限制競爭，導致產業結構、重點企業、技術路線等有時並非由市場主體自身行為決定，而是政府主導形成。

　　（七）產業政策體系的多層級性

　　中國產業政策在體系上是多層級的，中央政府及地方政府（在其轄域）均可制定、實施影響產業發展的相關政策。產業政策制定主體關系上的層級屬性並不意味著產業政策一定統一。實際上，不同主體的層次性、利益和目標上的不一致性，常常導致產業政策的扭曲或選擇性解讀。產業政策體系的多層級和產業政策多主體的性質，使產業政策的制定和實施，受到中央政府、地方政府和企業等多個行為主體的影響與制約，利益關系復雜。這往往也導致政策效果難如人意，甚至事與願違。