中國產業政策的特點、評估與政策調整建議

　　中國產業政策的效果評估

　　在對中國產業政策效果的評價中，大多數研究結果都傾向於認為中國的產業政策的作用和效果有限，隻有部分產業政策在特定時期和階段起到了較大的作用，許多產業政策的制定和實施反而帶來了較大的負面影響，甚至阻礙了產業結構升級和創新能力的增強。

　　（一）結構政策和組織政策常常難以實現預定目標

　　在實踐中，中國的產業結構政策以確定“某一時期需要大力扶持的重點產業或支柱產業，或者引導退出的衰落產業”為重點工作。實際上，政府過去基本上沒能成功預測和規劃重點產業和支柱產業，或預測時點發生重大偏差，如上世紀90年代確定的四大支柱產業至今也難以說已發揮支柱作用﹔而在21世紀初被確認為支柱產業的房產地業，發展過程中出現的問題引發廣泛關注，且因該行業本身的復雜屬性使政府左右為難、進退失據。而相較於“主導產業的扶植和培育”及“衰退產業的援助和調整”，產業結構政策在“幼稚產業的保護和扶植”方面尤顯不足。產業組織政策既未能有效支持優勢企業盡快做大做強、形成國際競爭力，又未能有效鼓勵中小企業發展，以保持經濟活力和滿足就業需求。可以說，產業組織政策的兩個重要目標都未達到。此外，對政府高度關注的產能過剩問題，也存在諸多爭議。治理產能過剩政策對一些部門長期存在嚴重產能過剩的判斷有待商榷，對超越環保等功能性監管之外限制投資、強制退出是否合理也存在諸多不同看法。

　　政府判斷常被市場所証偽以及上述一些明顯的缺陷或問題，導致學界和業界對中國產業政策普遍認為“產業政策效果不佳”、“產業組織政策常常是錯誤的”、“產業結構政策隻收到局部和階段性成效”。

　　（二）對產業和對企業的扶持措施效果不佳

　　中國產業政策覆蓋范圍之廣、內容之細致、體系之完整，干預力度之大、程度之深、手段之直接，在全球范圍內也屬罕見。但多年實踐下來，成效卻難如人意。以早在“七五”計劃就被確立為“重要支柱產業”並一直以來倍受產業政策持續關注的汽車產業為例，曾經獲得“三大三小”等政策扶持的一些企業已經衰落，而一些被抑制的新企業卻發展起來了。可以說，中國汽車產業發展偏離了當時的政策設計，產業組織政策基本失敗（“多散低亂”問題依然存在）、產業技術政策收效甚微（被認為是“市場換技術”政策最失敗的案例）、產業保護政策利小於弊（未能建立自生能力，沒有帶來應有經濟效應，沒有達到預期目的）。類似的情況也出現在其他一些備受產業政策關注的行業，如多年以來困擾鋼鐵企業的創新能力弱、缺乏戰略供應鏈管理能力等問題至今未得到有效解決。

　　（三）扶大抑小導致資源配置扭曲

　　中國產業政策顯性的規模化導向加上隱性的所有制歧視，導致資源過多地流向效率並不具優勢的國有大企業﹔而中小企業特別是民營中小企業不僅難以得到支持，反而受到諸多制約。

　　資源配置的低效率和扭曲導致產業組織結構的不合理與扭曲。由於集中資源支持在位大企業，使一些企業出現“虛胖”等大企業病症狀和浮華行為。中小企業和新進入企業，特別是很具活力的民營中小企業常面臨所謂的“次國民待遇”。產業政策的規模化導向另一個后果是帶來了企業戰略的規模化導向：中國企業一般傾向於外延式擴張快速做大以獲得更多政策支持，而相對忽視內涵式做強，對技術進步和效率提高等方面的關注和投入相對不足等，加劇了經濟效率受損和創新動力弱化等問題。

　　規模經濟應該是競爭的結果，集中過程應該在市場競爭中形成。我們的產業政策不僅很難糾正資源配置中的市場缺陷，反而加劇了扭曲﹔不僅未能協調好競爭秩序與規模經濟的關系，反而往往加劇了市場結構的失衡和市場行為的失范。

　　（四）未能避免因集中度低和過度競爭導致的資源浪費

　　中國產業政策的主要目標之一是“提高集中度，避免過度競爭”，但實際上很難避免政府非常在意的由於集中度太低和過度競爭導致的資源浪費。如強調“提高集中度”的鋼鐵和汽車等產業政策最后都難以達到預設目標。“追求規模經濟、限制新企業進入以減少資源浪費”的做法成效不佳，並導致了企業創新能力和自主開發能力的弱化。由於直接干預，產業政策抑制了市場競爭學習機制和篩選機制發揮作用，不僅難以避免因集中度低和過度競爭導致的資源浪費，反而可能帶來更大的效率損失。此外，地方和部門利益是影響產業政策實施和效果的重要因素。中國“地方政府主導下的市場競爭”的經濟發展模式使地方政府之間存在“競爭”關系。各地、各級政府都可以根據自身需要選擇性解讀乃至扭曲中央政府的產業政策，或通過制定地方產業政策來實現自己的意圖。條塊分割、地方利益、信息不完全、不對稱和利益集團干預等，使產業政策難以實現目的。

　　（五）經常性的行政干預導致企業缺乏穩定預期和長期行為

　　中國正處於經濟社會的加速轉型期，而產業政策又常常導致行業性整頓、企業兼並重組甚至關閉。中國的企業家不得不經常面對市場和政策的雙重不確定性，企業經營決策面臨更加復雜的局面，導致企業沒有安全感、對未來缺乏信心，缺乏穩定預期和長期行為。一些企業家當中出現的移民浪潮和投機行為，是這種心態的具體體現。

　　不確定性隻有利於機會導向型企業的發展，鼓勵“短平快”式經營。而有長期規劃、長遠願景的企業要獲得更規范的規模化發展，需要穩定和可預期的政策環境。中國產業政策及其經常性的直接行政干預已嚴重影響了企業創新、升級和轉型等長期行為。

　　關於中國產業政策的基本結論和相關調整建議

　　總體而言，改革開放30多年以來，隨著計劃經濟體制的逐步消亡，政府對產業發展的行政指揮作用和直接安排能力顯著地降低了。但是一方面，作為后起的工業化國家，政府希望行政力量能夠在促進產業快速發展方面發揮重要的推動作用﹔另一方面，政府部門的權力意識和利益沖動仍然強烈存在，並往往借助於產業政策的形式來表達權力和實現利益。以各種形式存在的中國產業政策形成了一個復雜體系。盡管對這個體系進行精確評估十分困難，但根據上述分析，我們認為，在過去30多年裡，中國產業政策負面結果多於正面成效。

　　首先，從整體上看，計劃經濟思想的慣性、認識上的誤區、利益集團的干預、各層級政府之間的相互競爭，使中國產業政策很多時候難以達到目的和實現良好意願，更多時候反而劣化了資源配置，扭曲了市場機制。其次，中國的產業政策很難找到切實的理論依據，“市場失靈”、“經濟趕超需要”等理論依據或不充分或本身就存在問題﹔以政府意志代替市場競爭性集中過程和優勝劣汰機制，使競爭的學習機制和篩選機制失去作用，阻礙了創新與效率。第三，中國產業政策對微觀經濟的直接行政干預、多部門的聯合行動及綜合性行政干預措施、執行時的剛性強制，導致諸多抵觸和批評，影響了其作用發揮，使實際情況往往偏離了產業政策預設目標。最后，從結果來看，中國產業政策的成效不佳，前文已多處論及，不再贅述。

　　我們建議，中國應該極大地簡化產業政策，盡量減少各種形式的產業政策，更多地讓市場發揮決定性作用，而不是依靠政府的產業政策來選擇和培育支柱產業、規定和控制產業規模、設定和提高產業集中度，因為事實已經証明，產業政策很難發揮預想的作用。中國的產業政策需要更加妥善處理好政府與市場的關系，需要更加重視體現“探索知識、積累經驗”。作為必要過程的市場競爭，盡可能避免用政府的判斷和選擇來代替市場機制。

　　當然，政府並不是無所作為。未來的產業政策首先應定位於致力創造“促進公平競爭、鼓勵創新”的市場環境。其次，產業政策應該強化社會性規制，在控制產業發展對環境的影響、降低資源消耗和能源消耗、提高安全生產標准等方面發揮更大的作用。再次，政府應該充分發揮政府組織的重要工程和重大項目對一些產業發展的帶動作用，從需求側來促進產業技術水平的提高和產業競爭力的增強。

　　（限於篇幅，參考文獻未能一一列出，向相關作者致歉﹔感興趣者可向筆者索取完整版本）

　　作者單位：國務院發展研究中心企業所