姜大明
城鄉統一是方向
改革開放以來，我國城鎮國有建設用地市場從無到有、從小到大、從無序到規范，建設發展取得了明顯成效，但農村集體建設用地市場發展不平衡、不規范的問題仍十分突出，城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點。《決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉統一的建設用地市場是一項長期艱巨的任務，需要深入研究、系統設計，區分輕重緩急，分步實施、配套推進。基本要求是統籌城鎮建設用地與農村集體建設用地和宅基地，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，遵循統一規則，建設統一平台，強化統一管理，形成統一開放、競爭有序的建設用地市場體系。
（一）規范農村集體經營性建設用地流轉
隨著社會主義市場經濟不斷發展，農村集體建設用地和宅基地有了較大增值空間，自發隱形無序流轉十分普遍，這在城鄉結合部尤為突出。由於這種流轉不符合法律規定，缺少有效監管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發生糾紛，集體建設用地和宅基地所有者、使用者的權益都難以得到有效保護。要借鑒國有建設用地管理的經驗，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，並將農村集體經營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平台，以促進公開公平公正和規范交易。要大力培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。
（二）切實維護農民宅基地用益物權
《決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”當前，農村宅基地問題十分突出：一是宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大﹔二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農民財產權益實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，並積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。
（三）進一步擴大市場配置國有土地的范圍
《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。這就是要讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設用地，大量存量建設用地屬於劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發揮。同時，在新增建設用地中經營性基礎設施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來發展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給主要來源。因此，必須在進一步擴大國有建設用地市場配置新增建設用地范圍的同時，大力發展和規范完善租賃、轉讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設用地，為建設資源節約型社會、促進經濟結構調整和發展方式轉變作出積極貢獻。
（四）建立建設用地合理比價調節機制
《決定》要求：“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。”價格是實現土地資源優化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理回歸和土地市場健康發展。
（五）系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施
建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、政策性強，是一項極為復雜的系統工程，必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。
加快推進相關法律法規修改和制度建設。在深入研究重大問題和系統總結各地改革實踐經驗的基礎上，抓緊修改物權法、土地管理法、擔保法、城市房地產管理法等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出台農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地征收補償安置條例。改革完善土地稅制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。
全面落實用途管制要求。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規劃為依托，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區范圍，充分考慮新農村建設、現代農業發展和農村二、三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排。
扎實做好城鄉建設用地確權登記發証工作。加強農村地籍調查，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發証工作。加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。抓緊研究制定不動產統一登記條例。
嚴格管控城鄉統一建設用地市場。深化農地轉用計劃和審批管理制度改革。建立健全農村集體建設用地節約集約標准體系。加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能。對現有違法違規城鄉建設用地開展全面清查並研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。加強基層國土資源管理機構和能力建設。
協力構建共同責任機制。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。堅持黨委領導，人大、政府、政協等各負其責，加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革。充分相信群眾、依靠群眾，切實發揮農村集體經濟組織的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。
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