摘要：作為十八屆三中全會《決定》界定的雄心勃勃的改革議程的核心部分，財稅改革清單涵蓋六個板塊—稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效管理制度和財稅法制建設，規模之大、范圍之廣、用意之深，史無前例，釋放出致力“花好人民的錢”之強烈信號。但因深度突破思想觀念束縛和利益固化藩籬殊為不易，取得決定性成果任重道遠。
高屋建瓴 聚焦治理
《決定》在第五部分“深化財稅體制改革”中，開宗明義地將現代財政制度定位為“國家治理的基礎和重要支柱”以及“實現國家長治久安的制度保障”。立論如此之高，遠遠超越了此前黨和政府文件的所有相關論述，也遠遠超越了國內學界對財稅問題的常規認知。在這種認知中，財政問題之所以重要，只是因為財政是國家存在和履行職能的經濟基礎﹔處理好財政問題，無非就是管好政府的財政收支。簡單地講，財政的重要性源於國家需要錢，這依賴於財政來提供。
《決定》將資源觀和管理觀提升到治理觀和制度觀。財政問題遠不只是錢的問題和錢的管理問題。從國家治理的角度看，最根本的財政問題，就是一個社會如何有效約束與引導國家財政權力的來源和運作。在國家的權力體系中，就其實質重要性而言，沒有其他任何權力可與財政權力相提並論。征集資源和開支公款是兩組最基本的財政權力。舉借債務和稅收減免也是重要的財政權力。國家是財政權力唯一合法的壟斷者和擁有者。與政治權力一樣，財政權力既可以被用來服務於公共利益，也可以被用於謀取私利。美國大法官馬歇爾曾將課稅權視為“毀滅的權力”。中國歷史上諸多專制王朝的衰落和毀滅，在很大程度上源於課稅權的濫用。以史為鑒，一些偉大的政治家和理財家曾大刀闊斧推動財稅改革，不僅救弊於一時，也影響后世千百年。
《決定》從國家治理視角確立了財稅改革的戰略基調和基本取向，大致涵蓋三個相互聯的總體目標：（1）把權力關進制度籠子﹔（2）讓發展成果更多更好惠及全體人民﹔（3）處理好政府與市場關系—具體地講就是通過重新定位政府角色和轉變政府職能，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，以及更好地發揮政府作用。沒有走上正軌的財稅體制改革，這些戰略目標便不可能實現，更不可能產生決定成果，因為每個目標的實現，都高度依賴於一套有效的財政制度。在現代社會，財政制度的首要功能就在於管住權力，以此奠定安全（有限）政府的基礎﹔第二項功能在於促進政府權力的積極運作，以促進全體人民的共同利益，這與能動進取的政府概念十分契合。此外，就經濟治理而言，政府與市場的合理邊界也是主要通過財政制度界定的。一方面，政府預算的適當范圍大體界定了政府活動的合理范圍﹔另一方面，政府活動的適當范圍也通過預算的范圍呈現出來。通過防范政府活動的越位和缺位，通過將政府活動限定在那些市場機能明顯不能有效運作的領域，也就是那些政府具有相對優勢的領域，預算制度為有限政府范式和能動進取的政府范式提供了雙重支撐。現代財政制度的其他分支，也發揮著類似的作用。在中國的現實背景下，《決定》承諾的建設法治政府和服務型政府，若以打造現代財政制度作為突破口，應可收綱舉目張、事半功倍之效。
治理視角的財稅改革，焦點在於將一組旨在約束和引導權力的基本原則，充分融入現代財政制度建設中。首要的是法定財政授權—政府拿走錢財、開支公款必須獲得代表人民的立法機關的明確授予﹔隨后是受托責任—政府對人民負有財政合規和財政績效的雙重責任﹔之后是財政透明度—政府須向公眾充分、免費披露相關財政信息，尊重和保障公民的知情權﹔然后是預見性—政府的財政事務應以法律為准繩運作，財稅法律的條款應清晰明確並統一實施﹔接下來是公民參與—政府應保障公民有便利的渠道和充分的機會，通過正式機制（如人大）和非正式機制（如村民自治組織）表達財政話語，並及時和適當回應。政府的誠實信守以及公務人員的行為道德准則，也是基本治理原則的重要組成部分。如何將這組基本的治理原轉變為具體的制度安排和操作機制，這是未來一段時期全面深化財稅改革的“高端”內容。《決定》對此提出了許多重要的改革思路，包括“加強人大預算決算審查監督”、“落實稅收法定原則”、“預算透明”、“建立群眾評價與反饋機制”，以及“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”不言而喻，治理導向的這些改革超越了管理視角的改革。兩者的差異在於：治理層面的財稅改革以權力為焦點，管理層面的改革以資源為焦點，后者關注財政資金的合規和績效—經濟性（避免浪費）、效率和有效性。邏輯關系是：如果不能在治理層面約束與引導財政權力，又如何能夠保障管理層面合規和績效？
治理視角還要求公民和官員確認和面對鐵的事實：政府所花的每一分錢都不是政府的錢，而是納稅人的錢﹔這些錢不是政府官員掙來的，而是強制、無償和固定地拿來的。若以尖銳的形式表達，這與強盜行為很難在實質上區分開來。以此而言，憑借國家強制權力拿走公民錢財的財政行動，本質上帶有原罪。隻有從治理視角去深刻理解、並將基本治理原則融入財政制度建設，原罪才能被洗涮。洗涮原罪並非“取之於民、用之於民”那麼簡單，關鍵在於合法性，這是一個政權的生命和靈魂，也是其力量之源。以此去看待《決定》有關加強財稅法律建設的承諾，才可獲得深刻的理解力。現行財政制度的一個主要缺陷，正在於法治不足，並誘發和加劇過度裁量以及大面積的尋租、腐敗和浪費。
在聚集治理的思路下，《決定》將財稅改革與建設現代財政制度等量齊觀。這是高屋建瓴的另一個顯著標志。隱含如下理念和邏輯：國家治理本質上不是人的治理，而制度的治理。中國的根本政治制度是好的、具有優越性，但次級制度—典型的是公共財政制度—缺陷重重、漏洞百出、亟需深度矯正。從哪些地方去著手矯正呢？
|
