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王雍君:財稅改革六大板塊亮點紛呈 留有空檔尚期突破

——三中全會《決定》初步解讀
2013年11月19日09:09   來源:人民網-理論頻道
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摘要:作為十八屆三中全會《決定》界定的雄心勃勃的改革議程的核心部分,財稅改革清單涵蓋六個板塊—稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效管理制度和財稅法制建設,規模之大、范圍之廣、用意之深,史無前例,釋放出致力“花好人民的錢”之強烈信號。但因深度突破思想觀念束縛和利益固化藩籬殊為不易,取得決定性成果任重道遠。

高屋建瓴 聚焦治理

《決定》在第五部分“深化財稅體制改革”中,開宗明義地將現代財政制度定位為“國家治理的基礎和重要支柱”以及“實現國家長治久安的制度保障”。立論如此之高,遠遠超越了此前黨和政府文件的所有相關論述,也遠遠超越了國內學界對財稅問題的常規認知。在這種認知中,財政問題之所以重要,只是因為財政是國家存在和履行職能的經濟基礎﹔處理好財政問題,無非就是管好政府的財政收支。簡單地講,財政的重要性源於國家需要錢,這依賴於財政來提供。

《決定》將資源觀和管理觀提升到治理觀和制度觀。財政問題遠不只是錢的問題和錢的管理問題。從國家治理的角度看,最根本的財政問題,就是一個社會如何有效約束與引導國家財政權力的來源和運作。在國家的權力體系中,就其實質重要性而言,沒有其他任何權力可與財政權力相提並論。征集資源和開支公款是兩組最基本的財政權力。舉借債務和稅收減免也是重要的財政權力。國家是財政權力唯一合法的壟斷者和擁有者。與政治權力一樣,財政權力既可以被用來服務於公共利益,也可以被用於謀取私利。美國大法官馬歇爾曾將課稅權視為“毀滅的權力”。中國歷史上諸多專制王朝的衰落和毀滅,在很大程度上源於課稅權的濫用。以史為鑒,一些偉大的政治家和理財家曾大刀闊斧推動財稅改革,不僅救弊於一時,也影響后世千百年。

《決定》從國家治理視角確立了財稅改革的戰略基調和基本取向,大致涵蓋三個相互聯的總體目標:(1)把權力關進制度籠子﹔(2)讓發展成果更多更好惠及全體人民﹔(3)處理好政府與市場關系—具體地講就是通過重新定位政府角色和轉變政府職能,讓市場在資源配置中發揮決定性作用,以及更好地發揮政府作用。沒有走上正軌的財稅體制改革,這些戰略目標便不可能實現,更不可能產生決定成果,因為每個目標的實現,都高度依賴於一套有效的財政制度。在現代社會,財政制度的首要功能就在於管住權力,以此奠定安全(有限)政府的基礎﹔第二項功能在於促進政府權力的積極運作,以促進全體人民的共同利益,這與能動進取的政府概念十分契合。此外,就經濟治理而言,政府與市場的合理邊界也是主要通過財政制度界定的。一方面,政府預算的適當范圍大體界定了政府活動的合理范圍﹔另一方面,政府活動的適當范圍也通過預算的范圍呈現出來。通過防范政府活動的越位和缺位,通過將政府活動限定在那些市場機能明顯不能有效運作的領域,也就是那些政府具有相對優勢的領域,預算制度為有限政府范式和能動進取的政府范式提供了雙重支撐。現代財政制度的其他分支,也發揮著類似的作用。在中國的現實背景下,《決定》承諾的建設法治政府和服務型政府,若以打造現代財政制度作為突破口,應可收綱舉目張、事半功倍之效。

治理視角的財稅改革,焦點在於將一組旨在約束和引導權力的基本原則,充分融入現代財政制度建設中。首要的是法定財政授權—政府拿走錢財、開支公款必須獲得代表人民的立法機關的明確授予﹔隨后是受托責任—政府對人民負有財政合規和財政績效的雙重責任﹔之后是財政透明度—政府須向公眾充分、免費披露相關財政信息,尊重和保障公民的知情權﹔然后是預見性—政府的財政事務應以法律為准繩運作,財稅法律的條款應清晰明確並統一實施﹔接下來是公民參與—政府應保障公民有便利的渠道和充分的機會,通過正式機制(如人大)和非正式機制(如村民自治組織)表達財政話語,並及時和適當回應。政府的誠實信守以及公務人員的行為道德准則,也是基本治理原則的重要組成部分。如何將這組基本的治理原轉變為具體的制度安排和操作機制,這是未來一段時期全面深化財稅改革的“高端”內容。《決定》對此提出了許多重要的改革思路,包括“加強人大預算決算審查監督”、“落實稅收法定原則”、“預算透明”、“建立群眾評價與反饋機制”,以及“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”不言而喻,治理導向的這些改革超越了管理視角的改革。兩者的差異在於:治理層面的財稅改革以權力為焦點,管理層面的改革以資源為焦點,后者關注財政資金的合規和績效—經濟性(避免浪費)、效率和有效性。邏輯關系是:如果不能在治理層面約束與引導財政權力,又如何能夠保障管理層面合規和績效?

治理視角還要求公民和官員確認和面對鐵的事實:政府所花的每一分錢都不是政府的錢,而是納稅人的錢﹔這些錢不是政府官員掙來的,而是強制、無償和固定地拿來的。若以尖銳的形式表達,這與強盜行為很難在實質上區分開來。以此而言,憑借國家強制權力拿走公民錢財的財政行動,本質上帶有原罪。隻有從治理視角去深刻理解、並將基本治理原則融入財政制度建設,原罪才能被洗涮。洗涮原罪並非“取之於民、用之於民”那麼簡單,關鍵在於合法性,這是一個政權的生命和靈魂,也是其力量之源。以此去看待《決定》有關加強財稅法律建設的承諾,才可獲得深刻的理解力。現行財政制度的一個主要缺陷,正在於法治不足,並誘發和加劇過度裁量以及大面積的尋租、腐敗和浪費。

在聚集治理的思路下,《決定》將財稅改革與建設現代財政制度等量齊觀。這是高屋建瓴的另一個顯著標志。隱含如下理念和邏輯:國家治理本質上不是人的治理,而制度的治理。中國的根本政治制度是好的、具有優越性,但次級制度—典型的是公共財政制度—缺陷重重、漏洞百出、亟需深度矯正。從哪些地方去著手矯正呢?

(責編:萬鵬、謝磊)


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