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六大板塊 亮點紛呈
《決定》第五部分在“深化財稅體制改革”的主題下，直接或間接界定了建設現代財政制度的六大板塊：稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效制度和財稅法制。在總共不足1000字的論述中，《決定》將重心置於政府間財政體制，其次是稅收制度和預算制度改革。其中，政府間財政體制旨在規范中央和地方（重心在基層）間的財政關系。收入劃分、支出責任劃分和政府間轉移支付，構成政府間財政體制的三個支柱。在此前黨和政府制定推動的任何一個財稅改革清單中，從來沒有哪個如同《決定》一樣，將豐富多彩的內容集成在同一個改革議程中。
如此處理暗含一個洞見：傳統上碎片化式的財稅改革—頭痛醫頭、腳痛醫腳、互不關聯—模式結束了﹔財稅改革要想走上正軌，形成“更成熟更定型的制度體系”並產生決定性成果，必須整體推進、統籌規劃。
六位一體的財稅改革議程也與如下認知相連：現代財政制度必須同時規范三組兩橫一縱的基本財政關系：政府與人民間財政關系、中央與地方政府的關系間財政關系、特定層級政府的財政監管部門與支出部門間的財政關系。無論從大跨度的歷史經驗教訓看，還是從當代各國的實踐看，三級關系的健全性攸關最廣大人民群眾的根本利益，也攸關執政者的執政能力和合法性，對社會秩序、經濟繁榮和國家的長治久安具有深遠影響。全面深化財稅改革、建立現代財政制度，根本目的在於防范這三組關系變異為或明或暗的對抗性關系，將社會從零和游戲和囚犯困境中解脫出來，在全社會范圍內形成合理分工基礎上的有效協調和合作關系。如此，才有可能實現中華民族偉大復興之中國夢。
大致來說，在政府與人民間形成健全的財政關系，主要系於稅收制度、財政績效管理制度和和預算制度，尤其是預算制度。在財政社會裡，每個國家的政府都不可避免地與其人民產生兩個方面的基本財政聯系：人民被強制、無償和固定地向政府轉移財政資源，由此承受的財政犧牲形成了政府財政收入﹔政府使用這些資源—形成公共支出。財政制度的正義性質，要求公共支出帶給人民的好處，必須大於人民的財政犧牲。預算制度將這兩個方面直接聯結起來，從而成為聯結政府和人民的主要財政紐帶。《決定》承諾的讓發展成果更多更公平地惠及人民，主要由預算制度擔當。因此，預算制度成為塑造政府與人民財政關系的主導力量。
政府間財政體制系處理中央與地方財政關系的一套制度安排，焦點在於集權與分權的關系。縱觀歷史，政府與人民間的財政關系，以及中央（王爺）與地方（諸侯）的關系，一直是中國社會諸多矛盾和沖突的主線，也是導致王朝體制內部自我衰亡、不斷演繹重生-毀滅周期律的元凶。今天，我們仍然處在探索擺脫歷史宿命、實現偉大復興所需的現代財政制度的征程中。在稅收制度基本框架已然成形的背景下，《決定》將財稅改革重心鎖定為政府間財政體制和預算制度改革，直擊現行體制機制之要害，不失為最耀眼的亮點之一。
《決定》有關財稅改革的第二大亮點，在於強調了財政維度的國家治理框架中“貓角”的作用，並確立了大致的實現路徑。從每個特定層級政府的角度看，財政管理可以看作貓與老鼠的游戲—一個沒有硝煙的戰場。每級都有數目龐大的支出部門（預算單位）。龐大的公共開支正是通過它們被開支出去。角色、動機和信息三個要素，將核心部門與支出部門區別開來。作為花錢者，擴大預算份額是所有支出部門最典型的行為動機，而且擁有監管部門不具備的信息優勢—包括究竟需要花多少錢、實際花了多少錢、花在何處等等。信息不對稱使其很容易掩飾或過濾所有對其不利的信息，包括該花的不花、不該花的胡花。在現行制度架構下，三隻主要的“貓角”分別是人大、審計和央行國庫。作為看護納稅人錢包的主角，監管部門本應在財政資源博弈中居於主導地位，但歷史形成的弱勢貓角、強勢鼠角的現實，意味著要想保障前者履行好神聖使命，仍需克服嚴重的制度性障礙、特別是預算制度的嚴重缺陷﹔也需要持續和系統的能力建設。《決定》開具了一些很好的藥方，包括“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”和建立健全“嚴格的財務預算、核准和審計制度”。
第三大亮點：將政府間轉移支付的改革，作為改革政府間財政體制的突破口。《決定》顯然沒有採納關於“財權與權事相匹配”的流行說法，而是採納了“事權和支出責任相適應”表述，不乏新意。支出責任清晰劃分的重要性勿容置疑，《決定》主要是確認業已形成廣泛共識的成分，“微調”色彩較多。相比之下，對轉移支付改革的論述不僅佔據最大篇幅，而且鎖定的兩項重點改革—壓專款、擴一般以及補償增支政策—給人以意料之外、情理之中的強烈沖擊。此項改革之特殊意義，稍后作進一步解讀。
與其他財稅改革板塊相比，《決定》論述預算制度改革的可圈可點之處最多，主要有四：（1）實施全面規范、公開透明的預算制度﹔（2）審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展﹔（3）清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式﹔（4）建立跨年度預算平衡機制。因篇幅所限，此處不作更多解讀，但值得特別關注的兩大支點分別是：取消挂鉤和中期滾動預算—國際上一般稱為中期支出框架（MTEF）。對MTEF有興趣的讀者，可參見拙作：《公共預算制度改革：從年度基礎到中期基礎》（經濟科學出版社會/2011）。兩相比較，取消挂鉤意義更加非凡，理由稍后解釋。
其他亮點包括明確地將政府財務管理制度、績效管理制度和“完善（財稅）立法”納入議程。每一個板塊都對塑造前述三組財政關系起著獨特的支撐作用。政府財務管理制度涵蓋政府會計、財務報告、審計、國庫現金管理、政府資產與負債管理。《決定》提及了其中的權責發生制（會計）、政府資產負債表、自然資源資產負債表、政府綜合財務報告制度、審計制度，也提及了政府債務管理與風險預警機制，但均點到為止﹔唯獨未提及國庫現金管理，可謂美中不足。備受關注的《預算法》修訂亦未提及。在預算制度板塊中，國有資本經營預算和社會保障預算，亦屬一筆帶過，亮點無多。至於績效管理制度關注以低成本、高效率和競爭的方式向公眾交付令其滿意的服務。《決定》在此亦有精辟論述，包括“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”
稅制改革在清單中份量很重，覆蓋穩定稅負、資源稅、個人稅、消費稅、增值稅、環境稅、房地產稅和稅收優惠。“看點”雖多，但多屬微調和對共識的確認，宜歸入亮點者大致有三：調整消費稅征收范圍、環節，“加快房地產稅立法並適時推進改革”，以及“逐步提高直接稅比重”。在此僅作如下解讀：在可預見的未來，唯有大范圍的零售環節消費稅，才有望成為唯一合適的地方主體稅種﹔但亦有限制：縱觀各國，兩大間接稅—增值稅和零售銷售稅—並行的體制十分罕見，且似與發揮市場配置資源的決定性作用之理念相悖。
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