張志明：黨的執政方式科學化的歷史突破

如果說黨的十八大為我們描繪的是一幅全面深化改革的設計願景的話，十八屆三中全會就是把願景化為現實的施工藍圖。潤物無聲中，生機勃發風採萬種的中國全面深化改革大幕悄然開啟。

這次三中全會除了令人振奮地回應了會前人們的諸多期待以外，還帶來了驚喜。一些多年孕育的改革決策破繭而出，一些過去看似沉重糾結的改革難題，在充滿智慧的字裡行間峰回路轉柳暗花明。比如，三中全會在提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度的同時，強調了這種完善和發展是著力推進國家治理體系和治理能力現代化，不僅從制度文明的嶄新視野為我們描繪了深化執政方式改革完善的具體願景，而且從國家制度文明建設層面為我們破解黨的執政方式科學化難題指明了方向。它預示著我們黨經過35年改革開放的磨礪已經漸入成熟的執政境界，其意義極其深遠。

黨如何實現對國家政權的科學領導問題，一直是所有共產黨執政國家的一個老大難問題，蘇聯和東歐國家的共產黨一直到失去執政地位，也沒有找到解決這個問題的思路和辦法，甚或可以說，很大程度上正是因為他們沒有能夠處理好執政黨與國家政權之間的關系，才導致權力變質，以致於越來越脫離人民群眾，而最后被人民群眾所拋棄的。

我們黨對這個問題的探索也經歷了曲折和坎坷。雖然在中央蘇區和陝甘寧邊區的局部執政時期，曾經有過一些成功的經驗和啟示，新中國成立初期也有過一段良好的黨政關系時期，但總體來說，教訓要更多一些。特別是到了“文化大革命”時期，黨的執政方式完全背離了科學的理性軌道，以黨代政和黨政不分走向了極端，正如鄧小平多次精辟分析的那樣，其表現集中起來就是：以黨代政，黨政不分，國家和社會的權力過分集中於黨，而黨的權力又過分集中於黨的書記，黨的書記的權力又過分集中於黨的第一書記，黨的一元化領導因此變成了各級黨的一把手的個人領導。這種人治色彩濃厚的執政方式，非常容易造成個人的專權獨斷，從而給黨和人民的事業造成嚴重的傷害和損失。

對“文化大革命”教訓的初步反省，使我們黨認識到，在黨政關系問題上出現“以黨代政”“黨政不分”的主要原因，是沒有弄明白什麼是黨的領導，也沒有搞明白共產黨應該如何做到善於執政。也就是鄧小平說的，我們黨長期以來管了很多不該管管不了也管不好的事情。你把這些“不該管管不了也管不好”的事情都去直接管起來，認為這才是黨的領導，認為這樣才是共產黨在執政，否則就認為是否定黨的領導，那怎麼可能實現好黨的領導呢？

所以，要克服“以黨代政”“黨政不分”的弊端，首先必須劃分執政黨與國家公共權力的職能，實現黨政職能的分開。在這樣的認識基礎上，1987年黨的十三大做出了重大的政治體制改革舉措，即實行“黨政分開”。應該說，對黨政職能分開的認識和改革嘗試，是我們黨在改革完善黨的執政方式方面的重大進步，看不到這一點，就不能解釋為什麼改革開放35年來，在大多數其他社會主義國家的共產黨紛紛失去執政地位的背景下，我們黨不但經受住了考驗，而且還取得了如此巨大的、舉世公認的成就。但也不能否認，改革中出現的“黨政分設”式的所謂“黨政分開”，並沒有完全達到黨政職能分開的改革初衷，“權力過分集中無法監督”的老問題並沒有得到合理解決，同時還造成了新的問題，特別是黨政一把手鬧矛盾的比較普遍的“內耗”現象，從而嚴重影響了黨的執政效率，人為加大了黨的執政成本，制約了黨的執政功能的充分發揮。鑒於上述“黨政分開”中出現的新問題，個別地方為了克服工作中的相互扯皮現象，提高工作效率，又回到了黨政合一的高度一元化老路上去。這種模式短時期內也許有利於提高工作效率，而一旦出現重大決策失誤和腐敗現象，后果就不堪設想。

這樣，黨的執政方式改革就走到了一個境地：“黨政不分”“以黨代政”不行，但“黨政分開”也不行。1989 年政治風波以后，盡管不再強調“黨政分開”問題，但是，黨的執政方式中存在的上述新老問題是客觀存在的。

隨著社會主義市場經濟和民主政治的發展，隨著社會主義法治國家建設的推進，隨著執政黨建設理論的重大進步，黨的十五大以后，全黨逐步把改革黨的執政方式的視野放在了執政黨、國家和社會的現代政治系統中加以考量，並力圖從三者關系的良性互動中尋求執政方式科學化的具體實現形式，並取得了進一步的改革成效。比如黨的十六屆四中全會關於黨政交叉任職的改革舉措。從這次換屆選舉后初步運行的結果來看，這項改革對於克服過去權力運行中相互扯皮的內耗問題是有一定效果的，但是，也出現了一些新情況新問題需要進一步的深入研究。

總結黨的執政方式改革的基本經驗，我們是否可以初步得出以下幾個結論：把克服以黨代政、黨政職能不分的弊端作為黨的執政方式改革的突破口是正確的，但黨政職能分開只是改革的第一步，只是為黨的執政方式科學化提供必要條件，它不是也不可能是黨的執政方式改革的最終目標﹔在黨政職能分開的前提下，走出簡單化的要麼黨政分開要麼黨政合一的認識和實踐誤區，而著力構建和諧高效良性互動的黨政關系體制以發揮黨的領導與人民民主國家政權的整體制度優勢，才是黨的執政方式科學化的充分條件，才是改革完善黨的執政方式的根本目的。