二、完善征地制度，保障農民權益
《土地管理法》規定佔用農業用地須將集體所有土地征用為國有土地，也就是說土地需要轉換一下“身份”才能開發利用。當前，隨著工業化、城鎮化進程發展，涉及土地的矛盾屢見不鮮，究其緣由，問題主要還是在土地轉換“身份”的這個過程中是否尊重了農民意願、征地補償標准是否合理、失地農民保障是否落實等，這些問題都與土地征用的價格和農民得到的利益有直接關系。土地是實現工業化和城鎮化的基礎條件，關鍵是要在保護農民土地財產權和維護政府對土地管理權之間找到平衡，並使之成為法律化、制度化規范操作的程序。從目前大部分地區實行的土地制度來看，由於農村土地產權不明晰，農民對土地承包經營權的處置權、話語權、自主權都很有限，致使在農村土地征用拆遷中矛盾不斷，干部群眾都叫苦不迭。黨的十八大提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。土地增值收益是土地出讓總價款中扣除地上附著物補償費、青苗補償費、拆遷補償費、土地開發費和相關業務費等五類費用后，剩余金額。總體來說，土地出讓農民雖有收益但比例偏低，失地農民很難靠土地補償資金投入新的產業。鑒於我省農業資源制約因素不斷顯現，農業耕地面積日益萎縮的嚴峻現實，本著節約高效利用土地資源的原則，在農村土地征用中應盡可能縮小征地范圍，充分利用城鎮周邊的低丘緩坡溝壑等未利用的荒地，在此基礎上，要完善征地程序，提高征地補償標准，進一步提高農民在土地增值收益中的分配比例，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。農村集體經營性建設用地，可採取出讓、轉讓等方式的有償使用流轉機制，允許農民依法通過多種方式參與開發經營。同時，在土地制度改革中要進一步完善農村集體土地的產權屬性，明確農民承包土地的交易、繼承、抵押、入股、出租等權利，延長土地使用期限，打破現行土地征用行政壟斷格局，創新土地使用權和財產權，實現農村土地資源的市場優化配置。
三、配套政策，穩步推進農業轉移人口市民化
在深入推進城鎮化建設和戶籍制度改革進程中，應該優先考慮保護農民的合法權益，加快建立和完善與戶籍制度相關的配套政策，逐步取消農業與非農業戶口的劃分，建立起城鄉一體、推動農民自由流動、自主擇業的新戶籍制度。這裡涉及一個很重要的問題，就是遷移落戶城鎮的農民農村承包土地的處置，如何建立一個承包土地有序退出的機制或者是承包土地經營權不變的制度是當前農民改變戶籍身份面臨的兩難選擇，也是城鎮化和農村土地制度改革必須破解的難題。我省現行戶籍制度改革中一些地方讓農民帶著所有的農村身份進入城鎮轉為城鎮戶籍，繼續享受各項農村補助政策，有的同時持城鄉兩個戶籍，享受兩頭優惠政策。這些做法作為權宜之計，固然有鼓勵農民轉移、加快城鎮化的現實需要，但從長遠看，會給今后的依法管理留下隱患。如何保障農民的利益是無法回避的現實問題。農民進城后面臨著生活成本增加，就業風險高，醫療、教育、養老等負擔重等壓力，如果再失去土地這個最后寄托，不僅會給農民帶來后顧之憂，還會給社會帶來不穩定隱患。有恆產才有恆心，“進城農民”可以將土地通過流轉變成資本，得到與土地價值相等的回報。土地流轉是權屬的改變，不能簡單地“收回”土地，應該以公平、公正和等價為基本原則，依法確保農民土地的財產權。按照國內一些地區探索的經驗和廣大農村千差萬別的實際，可否借鑒以下辦法：①農民通過市場機制的方式流轉土地，退出承包地和宅基地。在本地范圍內按國家征地政策補助價格或適當提高標准，流轉給其他社會人，土地的集體所有性質不變，用途不變，宅基地上房屋及地面設施按質論價后流轉。②由國家予以合理的補償，農民將承包地和宅基地歸還村集體，房屋及地面設施由農戶自行處理。③邊遠和經濟落后地區農村，可允許不退出承包地和宅基地，將耕地流轉給合作社、經營大戶，或由農戶發展家庭農場，促進農業規模化經營。
（作者為省人大常委會副主任）
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