民主需要管理

本文不是對民主的政治性分析，而是對民主的管理性思考。對民主的政治性論述可謂汗牛充棟，但對於民主的管理性分析也是不可缺少的，尤其是民主在運行過程中，沒有科學化的管理，民主將失去其本意。對民主的科學化管理進行研究，對於民主政治建設具有重要的意義。

一、民主的組織化管理

民主是人類政治活動的一種重要方式，其制度設計、程序規則安排和組織協調、民意收集整理等都屬於管理的范疇。通常意義上的民主管理和管理民主是管理者以“民主、公平、公開”為原則，協調各組織、各種行為達到管理目的的一種管理方法，以避免絕對服從精英權威所帶來的危害。將民主作為管理的方法，運用到管理過程中指的就是管理的民主方法，而不是對民主本身的管理。本文對民主的管理研究是將民主作為管理的對象，探討如何管理民主，使民主發揮有效作用的問題。

對民主進行管理，核心就是民主需要組織和集中。在民主選舉活動中，選區的劃定、選民的結構比例分配以及民主選舉活動的組織、協調、指揮等都屬於對民主的組織管理問題。即便在網絡時代的公共空間話語民主，也需要網絡監督和管理。民主需要組織，沒有組織的民主是混亂散漫的、無序的民意表達，這就意味著民主必須集中。民主的集中也依賴於有組織的匯總、歸類、分析和整理，民主的集中就是民主的組織化過程。民主的集中還包括領導者或權威對各種意見的分析判斷，總結歸納提煉成為一種集體統一的意志和主張。組織化集中的民主才是有序的、有效率的民主，否則就是無政府主義的所謂民主。

對民主進行管理還需要規則和程序。組織化的民主管理依賴於程序民主，程序民主是一種民主的組織形式，是將民主活動納入運行的規則中。沒有民主的運行管理規則，民主將無法有效實現。程序民主的組織化規則，將民主的方式確定下來，使民主具有了重要保障。在民主與組織的關系中，民主的組織形式是民主得以實現的重要方式。民主的組織形式和管理過程就是民主的運作機制。

民主的組織方式是組織者為實現民主而策劃設計的一套規則體系。這套規則體系應當體現人類民主政治進程中積累的豐富經驗和成果，還應當結合國情和現實以及民眾的民主素質，參與民主活動成員的社會身份狀況，進行比例配置。因為，世界上沒有絕對的民主，沒有所有人都可能參與到民主的組織活動中的民主。因此，民主的組織方式對民主的有效實現至關緊要。沒有對民主的組織管理，沒有民主運行的規則和程序，則無所謂民主的表達和實現，在此意義上可以說，沒有管理就沒有民主。

通常所說的管理民主是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，使管理按組織成員的意願辦事，照規章制度辦事，是組織管理的重要手段。在基層的民主政治建設中，我們強調管理民主，是管理者充分聽取民意，集中民眾智慧，通過組織成員自我做主，實現管理的目的。所謂管理民主和民主管理，都不是對民主進行管理的含義，而是管理依照民主的要求，以民主的方法和手段來進行。事實上，民主政治建設就是對民主進行科學管理的過程。對民主進行科學化管理，包括建立科學的民主制度，健全民主實施的組織協調機構，規范民主程序，監督民主過程等內容，是維護公民民主權利，民主能以正常實施的重要保障。

二、民主的程序化管理

組織化的民主方式和程序，不是民主本身，只是民主實現的路徑和辦法，可以說是民主的代理儀式。民眾的民主意識、民主意願表達，隻有通過規則化的組織形式才能得以集中體現。將民主以組織的方式集中起來，並通過一系列的程序體現出來，這種組織方式成為民主的儀式。

民主的代理儀式有多種類型：個人類型的代表制，組織類型的會議制（合議制）以及二者結合的代表會議制，縱向層次的地方到中央、地區到國家的代表會議制。協商式的民主沒有代表會議制，就沒有民主協商的空間，也無所謂協商民主。自由主義的個人民主，只是爭取人人平等的民主權利，但是，沒有組織，沒有代理儀式的會議制，沒有組織集中，個人只是具有了平等的民主權利，卻沒有民主表達的組織儀式。所以，自由主義的所謂民主不是實質意義上的民主。隻有在科學管理的組織實施的民主程序中，實質性的民主才是有意義的民主。在代表制的民主儀式中，代表就是民主的在場者，是按社會身份結構和個人素質要求由選民推選出來，能夠代表民意的個人。代表成為民主的象征者，也是民主的直接參與者。在會議制的民主儀式中，參加會議的代表成為一個組織群體的構成者，民主的集體象征者。在民主管理的實際工作中，我們的民主代理儀式在社團學會負責人的選舉中，各級人民代表大會代表的選舉以及各級黨的代表大會的選舉中，已形成了相應的模式，具有嚴謹的程式化儀式。

需要認真分析的問題是會議制民主如何將代表個人的意志真實表達出來，並通過會議表決，將不同意見集中起來。民眾的意願與執政者、官員或管理者的意圖未必是一致的。民眾對於全局和整體未必是真正把握的，官員對於民意的掌握如果沒有深入的調查和了解也未必是符合實際的。二者間的差距成為民主與集中相互關系中最為神秘的環節。因此，民主的儀式化過程，可能被人們理解為“綁架”了民主，是假民主，沒有真實表達民意的偽民主。這一誤解的產生是十分自然的。原因首先就在於民眾的意願與官員的意圖之間存在差異。其次，如果民主的程序儀式不是一種法定的規則，而是因人而異地可以進行更改，乃至民主的集中過程本身就沒有真實的民意體現，沒有切實的民意內容，加入或摻入了某些人的或特殊集團、階層的利益考慮，那麼“假民主”之名就是名副其實的，實質性的民主就不能實現。

由此看來，對民主進行規范化的管理十分必要。為了避免民眾的意願與執政者、官員或管理者的意圖出現較大差距，民主首先必須是公開的。民主的公開在於信息公開，以避免信息的不對稱產生誤導。信息公開實質是利益和利益關系的一種權衡比較，是民主主體的知情權。沒有知情權的落實和保障，利益權衡一定出現傾斜偏差，民主一定是虛假的。其次，民主的程序必須是公正的，規則一旦確定並公之於眾就不可逆轉。如果程序儀式不能保証民主的真實性，則表明程序儀式出了問題，對程序儀式的公正性就必須進行審視，對程序儀式的修正就是必須的。隻有如此，民主的儀式與民主本身才是一致的。在民主的儀式與民主相一致的情況下，民主的程序儀式是必需的，不可或缺的，非此則無所謂民主。

民主需要管理，管理需要組織，沒有組織管理的民主，無法實現民主管理。民主的代理儀式就是對民主進行管理的基本方式。沒有民主的管理，民主不成其為民主，同樣，沒有民主的管理，民主就不能實現。所謂民主的管理，在政治層面就是權利主體通過民主程序向權力主體表達意願和意志並得以有效實施的活動和過程。所謂管理民主，就是權力主體按照民意體現民眾意志而實施管理，服務人民。在社會層面，非政府組織和企業組織的民主管理與此相似，只是權力的政治含義有所不同而已。