民主需要管理

三、民主代理儀式的意義

從政治的角度來看，民主作為由人民來統治的含義，賦予了人民民主權利，但從管理的角度來看，人人參與的統治是不可能的，否則，國家和政府就是一個歷史的虛構，事實上國家和政府一直是真實存在的實體。因此，誰是民主的代表或代理機構，並且是否以民主的方式來行使人民的民主權利，這才是民主的實質。所謂以民主的方式來行使人民的民主權利，從管理最為重要的決策環節來看，民主是一種重要的決策手段。在決策活動中，不可能有所有人參與其中的決策，切實可行的隻有通過選舉或考察選拔任命的掌握了權力的代表或領導者來進行決策。所謂決策民主也就是民主程序能以保証民主決策的民主。由此來看，民主代理儀式是民主代理組織與其民主程序的有機結合。國家和政府既是民主的代理機構，也是民主程序和儀式的制定機構。在人類發展的政治歷史中，已形成了不同的民主模式，無論何種民主模式，既是人類政治實踐的產物，也是對於民主進行管理的經驗總結。無論何種民主模式，無不存在著代理的儀式和程序，否則，民主就不成其為一個活動的過程。

將民主的代理組織和民主程序置於儀式化角度審視，其意義在於，一是實現了民主的表達功能，民意隻有通過民主的代理組織和民主程序進行規范管理，才能真正得以表達。歷史的教訓告訴我們，“大鳴、大放、大字報、大辯論”是沒有組織管理、無法無天的“大民主”。二是民主的象征性顯現出政治文明的進程和水平，民主程序成為隆重的政治儀式，象征著政治文化特有的意義。三是民主具有了實現的方式。民主的代理組織和民主程序的儀式化是人民的民主權利得以實現的重要渠道，也是人民的民主權利得以保障的重要條件。

當然，民主代理儀式的負面意義也是客觀存在的事實。首先就是民主的行政化問題。民主行政化是受官僚意志干預或影響從而偏離公眾意願乃至遠離公正的過程。民主在政治層面是制度化的設計，體現民主政治的理念。民主在管理層面是規則化的組織系統，體現民主的運行方式、規則和程序要求。民主制度化以及管理的規則化相互結合，難免出現民主的行政化。答案在於誰是民主行政化的主體？在政治和管理的理論中，政治是國家、政黨意志的體現，行政是政治意志的執行。執政者和民主的管理主體早已由公民委托而掌握了公共權力，在民主管理的場域中具有了政治權力手段並依此來對民主進行管理。一旦執政者的民主意識理念偏離民主本身，政治意志不能反映民意，民主的行政化就是必然的。民主方式的確定、規則的策劃設計，一旦體現了非民意的其他意圖，在組織框架中的民主，其真實有效性就值得質疑。顯然，民主行政化的原因就在於民主必須經過相應的代理組織來進行管理和操作。而具有這一代理組織資格的主體原本就不可能是民間和民眾本身。

其次是民主的腐敗問題。人們常說，民主是一個好東西。固然，民主在其本意上體現了人類民主政治的文明追求，但是，民主一當被置於人民與統治者或執政者、管理者之間，被置於權力和權利之間，就難以避免地存在利益糾葛和利益博弈，產生矛盾沖突和斗爭，甚至是你死我活的較量。歷史上的專制統治並不將民主看成是一個好東西。代表特殊階級或少部分人利益的統治的所謂民主，在大多數人看來，這個民主也不是一個好東西。即便是普選制的民主儀式，如果有了行政化的干預，有了特殊利益的影響，有了賄選，民主就成為一個腐敗的東西。

那麼，誰能夠對民主行政化進行監督和約束，並避免民主成為腐敗的溫床？顯然，民主的代理組織不能是政治權力主體，應當是人民政治協商會議制度，人民政治協商會議應當是政治與行政的中介，是權力和權利的橋梁，對執政黨的路線、方針和政策的確定，起著至關重要的作用，對執政黨的路線、方針政策的貫徹落實也起著重要的監督作用。人民政治協商會議是確保人民的民主權利、民主價值實現的重要制度設置，人民政治協商會議的程序設計則是民主價值實現的技術保障，對於民主行政化進行約束，使民主的管理和運行不受長官意志的干預具有重要的意義。

社會輿論是對民主行政化進行監督的重要力量。發揮社會輿論對民主行政化的監督作用的前提條件是民主有序的輿論自由。輿論自由是民主實現的一種重要方式，通過對民主行政化的負面趨向予以曝光評判來引導民主的正確走向。但是，這種輿論自由是不被特殊利益集團操縱的真正體現民意的輿論自由，是對民主負責的正確價值導向。否則，失去社會良心和正確價值導向的輿論自由，不僅不能促進民主政治建設，反而成為社會混亂的幫凶。

（執筆：高力）