破解城管執法的“塔西佗陷阱”

探究：城管執法為何陷入“塔西佗陷阱”？

首先，城管印象被妖魔化。早期城管執法法律依據欠缺、執法方式簡單粗暴、執法不公、侵佔流動商販財物的現象屢見不鮮，以致於社會公眾對城管執法普遍持厭惡、反感、不信任的態度。不僅如此，媒體報道還在一定程度上放大了城管執法的惡性。具體而言，城管執法缺乏相應的“聲譽管理機制”，未形成媒體與城管執法的良性互動。媒體對城管執法的報道主要有兩種類型：一種是正面報道，主要表現為城管機構對自己工作成績、執法方式改進等方面的肯定﹔另一種是負面報道，主要表現為報道或評論城管執法中暴力沖突事件。前者往往類似於單位內部的工作總結，有自說自話、空洞無物之嫌﹔后者通常形象生動、有的放矢。久而久之，社會公眾基本不再相信正面報道，僅關注負面報道，對城管執法的印象每況愈下。妖魔化的刻板印象成為社會公眾認識和評價社會問題的基點，對城管執法公信力構成毀滅性打擊。事實上，近年來，城管執法在執法理念、執法方式、執法公正性等問題上已經有了實質性的改變。但是，由於妖魔化的刻板印象根深蒂固，使得社會公眾無法理性地對城管執法活動進行判斷，城管執法公信力難以建立。

其次，“規則意識”缺失下的利益博弈。作為一個理性的、負責任的公民，應當具有強烈的“規則意識”，即尊重既有規則、服從既有規則。對於挑戰規則的不法公民，應當嚴格根據法律規定使其承擔相應的法律責任。良好的規則意識是城管執法公信力建立的堅實保障。由於城管執法中存在的不規范、執法偏私以及情緒化的社會輿論導向等問題，使得部分城管執法對象的活動具有守法成本高而違法成本低的特點，如提籃販賣的流動商販，守法往往需要付出清潔費、管理費等額外的成本，但是，“流動作戰”、“暴力抗法”卻能節省相應的費用支出。在長期的利益博弈中，城管執法對象不斷挑戰執法的權威性，該利益博弈的結果又向外傳遞著一種信息：城管執法沒有權威，不值得信賴。信賴城管執法利益受損，不信賴城管執法反而獲益。

第三，公共選擇理論視角下的利益捆綁。公共選擇理論假定：不僅單個個體的行為是趨利避害，追求利益最大化的，政府機構的行為同樣如此。因而，不但單個個體是“人性惡”的，政府機構的行為同樣應當遭受質疑。雖然，實踐中社會公眾未必了解或熟知公共選擇理論，但這並不影響社會公眾無意識地在公共選擇理論框架中思考社會問題。在城管執法過程中，一旦夾雜了城管機構或人員的利益，其行為的正當性就會大打折扣，公信力勢必下降。例如，城管執法沒收的蔬菜、水果、燒烤設備被城管機構作為職工福利進行分配，城管執法的罰款與城管人員收入或業績挂鉤等等情形，社會公眾對城管執法的客觀性、公正性評價較低，通常會質疑城管執法行為，因此公信力難於建立。

最后，社會弱勢群體利益保護的道德制高點。城管執法的對象往往是下崗工人、失地農民等社會弱勢群體成員。因經濟結構調整或城市化建設的需要，部分城市社區居民或失地農民生活境況發生變化，失去原有的生活方式，不得不尋求新的謀生手段，出現了上世紀90年代的“謀生路，佔馬路”、21世紀初的“求活路，搶馬路”的“攤販經濟”運動。由於這部分群體在身份上存在特殊性，社會公眾對其行為進行評價時往往會予以一定程度的傾斜。城管執法中，社會弱勢群體利益保護似乎已經成為了“免死金牌”。實踐中經常出現的情況是：無論其是否真正屬於社會弱勢群體，當城管執法時，執法對象通常以“社會弱勢群體”自居，並以此為由抗拒城管執法。而這種抗拒執法往往因具有道德上的優勢，為社會公眾所容忍。本身具有正當性、合理性的執法行為在“社會弱勢群體利益保護”的強大攻勢面前處境尷尬。

（作者分別為北京工商大學法學院副教授﹔中國人民大學法學院副院長、教授）