集權制重內輕外，形成頭重腳輕的權力倒形寶塔﹔分權制能放而不能收，易於出現“四肢發達、頭腦不靈”的領導權力配置病態
集權制和分權制兩類領導權力配置是根據領導核心權力的集散程度而劃分的。凡一組織的事權完全由其最高領導核心（首長或委員會）自行負責處理、不設置下級或派出機關、或者雖設置但下級或派出機關處理事務完全秉承中央機關的意見者，是謂集權制。此種領導權力配置觀認為，國家或組織的領導核心隻有一個並擁有全部組織權力。凡一組織設立各具獨立地位的上下機關、各級機關有處理其事務的全權且下級機關不受上級機關指揮和監督者，是謂分權制。此種領導權力配置觀認為，國家或組織的領導核心有多個並分享組織權力。就一國中的中央與地方關系而言，單一制國家通常採用集權制，聯邦制國家通常採用分權制。但事實上，權力在國家或組織層級間的配置方式，就像一個連續的光譜，沒有一個定規，上述定義的集權制和分權制是這個光譜的左右兩個極端，現實中很難找到極端集權制或極端分權制之實例，但可找到高度集權制和高度分權制的實例。故集權制和分權制的區別是相對的。
集權制雖能實現層級節制，集中組織力量，保持政令統一，但其密而不疏，知控制而不知縱舍，重內輕外，形成頭重腳輕的權力倒形寶塔，過分者，易於形成專制，要麼權力擁塞，上下不通，要麼權力濫用，上下仇視，反而動搖統一之基礎，故集權制易於出現“四肢貧血、中樞中風”（美國行政學家D.沃爾多語）的領導權力配置病態。分權制雖含有民主精神並能激發下級或地方自主積極性，但其疏而不密，能放而不能收，枝強干弱的分權制，易於出現“四肢發達、頭腦不靈”的領導權力配置病態，易使政府支離破碎，脆弱無力，降低政府能力。
故尋求集權與分權適當平衡的領導權力配置形態，是古今中外的思想家和政治家的一個夢想。宋代的葉適對此早有論述：“昔之立國者，知威柄之不能獨專也，故必有所分，控制之不可盡用也，故必有所縱。三代以上星分棋布，悉為諸侯，其自居者千裡而已。歷史相承，莫之或變，蓋非不欲其密，而亦不能不使之疏也。然則一總權變，一總事機，視天下之大，如一家之佃，孰有如本朝之密者歟！嗚呼！靖康之禍何為？遠夷作難，而中國拱手歟！小臣伏死而州縣迎降歟！豈其能專而不能分，能密而不能疏，知控制而不知縱舍歟？”（宋，葉適：《上孝宗皇帝札子》）孫中山創立的均權制理論對此也作了很好的概括：“政治裡頭有兩個力量：一個是自由力量，一個是維持秩序的力量。政治中有這兩個力量，正如物理學中有離心力和向心力一樣。政治中的自由太過，便成了無政府。束縛太過，便成了專制。自由同專制這兩個力量，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣。”
總之，集權制和分權制的領導權力配置形態各自利弊明顯，各個國家或組織應根據自己的文化傳統和政治環境，在集權與分權的連續光譜中確定一個適當的平衡位置，以滿足多方的利益要求。就全球來看，二十世紀五十年代以來，由於各國政府在經濟和社會方面職能的擴張，政府管理呈現集權化趨勢，但集權化趨勢是建立在政治民主化和行政民主化基礎之上的，是以不傷害社會和個人的責任心和創造精神為原則的，並且目的在於實現公共利益而非成為個人或少數人謀取私利的工具。
（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）
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