劉志偉：新加坡社會治理經驗與啟示

[摘 要] 新加坡社會治理取得的巨大成就，主要原因是緊密結合新加坡社會實際，做到了精英政治與大眾民主相結合、政府干預與市場競爭相結合、東方文化與西方文化相結合。

[關鍵詞] 多元文化﹔社會治理﹔新加坡

新加坡以中國一個區縣級的地理幅員、地市級的社會人口、省區級的經濟規模，創造了一系列世界矚目的社會治理成就——新加坡歷經不到半個世紀的發展，迅速躋身於世界最發達國家的行列﹔新加坡在一個居住人口最密集的國度，基本實現了全民就業、住房、教育、醫療和養老﹔新加坡嚴格奉行清廉高效的執政理念，成為國際公認的政府官員最清廉、公共行政最高效的國度﹔新加坡終年氣候炎熱潮濕，整個國家沒有任何名山大川，卻成為名副其實的“世界旅游之都”，被人們贊譽為“花園城市”﹔新加坡是一個“彈丸之地”，卻有著世界上最大和最佳國際運輸航站、港口﹔新加坡不產一滴石油，卻充分發揮馬六甲海峽的地緣優勢，成為世界最大的煉油中心和石油交易市場之一。鄧小平1978年11月訪問新加坡，其社會治理的巨大成就給這位改革開放“總設計師”留下了深刻印象。1992年初，鄧小平視察南方特別提及：“新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴，我們應該借鑒他們的經驗”。[1]

一、新加坡社會治理的主要經驗

（一）精英政治與大眾民主相結合

精英政治與大眾民主，是社會治理的兩種基本模式。這兩種模式各有利弊，精英政治容易導致“寡頭政治”，大眾民主又容易導致“民粹政治”。新加坡實行精英政治與大眾民主相結合的“混合政治”的社會治理模式，“政治精英”以大眾民主的方式獲得廣大民眾的委托和授權，又接受廣大民眾的監督、罷免、彈劾。“大眾民主”賦予了社會治理的合法性，而“精英政治”則提高了社會治理的有效性。兩種模式緊密結合，既有助於提升社會治理的理性程度，又有助於防止“少數人的暴政”﹔既有助於強化社會治理的有效制約，又有助於防止“多數人的暴政”。

新加坡歷經李光耀、吳作棟和李顯龍三代政府，人民行動黨自1959年（英國自治邦時期）至今長期執政。無論是政府首腦和高級閣員，還是執政黨領導團隊，往往都是新加坡的“政治精英”，他們絕大多數畢業於西方名校，都是社會各個領域富有成就的知名人士。公務員的遴選從優秀中學畢業生開始，大學時期實行獎學金資助和國外留學安排﹔在行政協理階段實行崗位輪轉歷練、職業培訓和繼續教育安排，逐級嚴格考評和提拔晉升。對公務員實行“MR4”高薪制度，每年從金融、律師、企業主和跨國公司高管等四類社會高薪群體中，每類選取4名最高薪酬者平均值2/3作為政府部長的基本工資，以此為基准逐級確定各級公務員薪酬，確保公務員成為社會高薪階層。

新加坡“精英政治”建立在“大眾民主”基礎之上。新加坡實行議會共和制，議會為國家最高立法機構，政府由議會多數黨組閣。議會每5年舉行全國大選，年滿21周歲的新加坡公民均有選舉權。為確保議會中有在野黨議員，議員分為選區直選議員、非選區議員和總統委任議員。為確保議會中有少數族裔議員，27個選區分作“單選區”和“集選區”，12個單選區由各黨派推出1名候選人參加選舉，15個集選區由各黨派推出3-6名候選人集體參加選舉，候選人集體中必須有不同族裔代表。由於大眾民主的制度性保障，人民行動黨自1959年以來始終不敢有絲毫懈怠。李光耀一再強調：“人民行動黨政府一旦失去選民的委托，將會尊重選舉結果，和平交出政權。”[2]為確保始終不脫離人民群眾，人民行動黨規定其議員每周必須有一個夜晚會見本選區居民，每兩年必須遍訪本選區選民住戶。

（二）政府干預與市場競爭相結合

現代經濟體系有兩種調控社會經濟運行的基本模式，一為“看得見的手”的政府干預模式，一為“看不見的手”的市場競爭模式。在人類社會經濟活動中，政府干預因為信息不足和扭曲，政策實行過程的認識滯后、決策滯后和執行滯后，以及尋租活動和腐敗發生，進而導致“政府失靈”﹔同時，市場競爭因為產權不明晰、壟斷所引致的市場競爭不足等不完全市場，外部效應、公共物品調節無能為力和公共物品消費“搭便車”，以及社會分配不公和貧富兩極分化等現象，進而導致“市場失靈”。新加坡將“兩隻手”緊密結合，既有效發揮了兩種調控社會經濟運行模式的優勢，又相互彌補了各自不足，實現了兩種機制的最優組合。

新加坡經濟體制既有強烈的“政府干預”色彩，政府以擁有國家主權性質的法定機構和擁有控制權的政聯公司（Government-Linked Companies, GLCs）兩種基本手段控制經濟命脈。同時，“市場競爭”又是新加坡基本社會經濟制度，政府干預的主要領域僅限於涉及社會公平與正義的居民收入“二次分配”領域﹔政府法定機構和政府擁有控制權的政聯公司在經濟活動中，嚴格按照市場競爭的基本方式運作，“市場競爭”仍然是新加坡社會配置資源的基本制度。根據世界銀行（Word Bank）統計，新加坡的市場經濟指數在全球排名長期名列前茅﹔根據達沃斯世界經濟論壇統計，新加坡的市場開放度和競爭力均排名世界第2。

（三）東方文化與西方文化相結合

新加坡是一個種族、語言和宗教多元的國度。新加坡總人口中，華人佔74.2%、馬來人佔13.4%、印度人佔9.2%、歐洲人與其他族裔佔3.2%﹔新加坡官方語言分別為英語、華語、馬來語和泰米爾語﹔新加坡總人口中，佛教達33%，以下依次為基督教、伊斯蘭教、道教和印度教，還有約17%無宗教信仰。

多元種族、語言和宗教的國家和地區，如何確保社會民眾和諧共處，促進社會經濟發展，保持政治穩定和有效治理，各個國家和地區多有探索和實踐。有的國家和地區實行“文化認同”理論，即以一個國家或地區的生活方式和價值觀為社會主流文化形態，倡導社會非主流文化形態認同社會主流文化，引導社會非主流文化形態融入社會主流文化形態﹔有的國家和地區實行“文化熔爐”理論，即在一個國家或地區不分“主流文化形態”和“非主流文化形態”，倡導各種文化形態相互融合，最終形成一種超越任何單一文化之上的新文化。新加坡充分尊重本國社會發展歷史、獨特地緣政治和本國多元社會實際，實行“多元文化共處”理論(multiculturalism)，東西方文化相互結合，不同社會族裔共同分享多元文化和多樣化社會，從而促進了經濟發展，保持了政治穩定，確保了有效治理。

新加坡長期作為英國的殖民地，這是一個西方文化盛行的國度。從強調“個人奮斗”的社會價值觀，到堅持政府為“守夜人”的社會治理模式﹔從尊重個人言論自由，到實行民眾普選和權力相互制衡的政治制度﹔從以英語作為國家的“工作語言”，到民眾盛行西方節日的生活習俗等等，都體現了濃厚的西方文化色彩。同時，新加坡位於東南亞腹地，華人佔總人口約四分之三，以家庭為基本單元的集體觀念盛行，家國一體的社會意識強烈，尊老重孝的社會習俗濃厚，政治精英崇尚“父母政府”的治國理念，整個社會彌漫東方文化的色彩。1991年，新加坡政府發布《共同價值觀白皮書》，鮮明提出新加坡公民價值觀應是：“國家至上，社會優先﹔家庭為根，社會為本﹔關懷扶持，同舟共濟﹔求同存異，協商共識﹔種族和諧，宗教寬容。”人們評價：西方人看新加坡，這是一個東方社會﹔東方人看新加坡，它又是一個西方社會。