林家彬：中國既往城鎮化發展中存在五大問題

自上世紀90年代中期以來，我國的城鎮化進入快速發展時期。按照人口普查的統計口徑，1996—2011年我國城鎮化率年均提高1.39個百分點，2012年城鎮化率達到52.6%。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾經的預言“中國的城市化和以美國為首的新技術革命將成為影響人類21世紀的兩件大事”似乎正在成為現實。根據中國社會科學院城市發展與環境研究所的預測，未來一個時期我國城鎮化率年均提高速度將保持在0.8-1.0個百分點左右，到2030年之前，我國仍將有2億多農村人口需要轉移到城鎮就業和居住。但是，在既往的城鎮化發展過程中，主要由於受一些體制機制性因素的影響，累積了多方面的突出問題，迫切需要尋求城鎮化新的發展路徑。

既往城鎮化發展中存在的主要問題

1.高速度、低質量

如前所述，我國的城市化發展速度在過去的15年間達到年均1.39個百分點，這個速度是非常高的。但是必須指出，這個速度在一定意義上說只是個“名義速度”。從2000年第五次全國人口普查開始，在城鎮居住超過6個月以上的外來人口也被統計為城鎮人口。這部分人的主體是農民工，目前的規模大約為2.2億人。在現行戶籍制度及其相關制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權、社會保障權、子女受教育權等諸多市民所享有的權利。不僅城市中的原有戶籍人口沒有把農民工作為城市的一員，農民工的大多數自己也沒有對所居住的城市產生歸屬感。過去長期存在的城鄉二元結構，由於農民工的大量進城已經在城市內部轉化成新的二元結構。2011年，城市戶籍人口的比重是34.71%，與當年的城鎮化率51.27%相比有16個百分點以上的差距。因此可以認為，按照統計數據所顯示的城鎮化率，其內涵是不夠充實的，質量是不夠高的。

2.發展方式不可持續

既往的城鎮化發展方式之不可持續，首先表現在城鎮建設的過度擴張方面。在過去的十幾年中，不少城市熱衷於拉大建設框架，搞低密度開發。從2000年到2010年，我國城市建成區面積增長了78.5%，但同期城鎮人口隻增長了46.1%。用另一組數據來看，從1995年到2008年，城市建成區面積擴張的速度達到年均7%，而城鎮人口的年均增長率僅為略高於3%。也就是說，土地城鎮化的速度要比人口城鎮化的速度高出一倍以上。

發展方式不可持續的另一個突出表現是城市基礎設施建設過度依賴於土地財政。2010年，全國土地出讓金收入達到29110億元，相當於地方一般預算收入的71.7%。此外，地方財政稅收收入中還有契稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等與房地產有關的稅收，這些稅收與土地出讓金共同構成了“土地財政”。國務院發展研究中心的相關研究還表明，設立融資平台以土地為抵押進行融資已經成為各地城市政府的普遍做法，如果加上債務性收入，“土地財政”佔地方政府可支配財力的比重甚至超過60%。由於可出讓土地的日益減少，加上土地出讓金所內含的“吃子孫飯”機制（政府一次性收取土地使用權期限內的全部使用費並全部歸當期政府支配），過度依賴於“土地財政”的發展方式之不可持續是顯而易見的。

3.人為“造城”、有城無業

一些地方沒有認識到城市化是工業化和經濟發展的結果這個道理，脫離當地產業發展和人民生活的實際需求，盲目大規模圈地造城。其結果，高樓大廈、寬馬路、大廣場看上去蔚為壯觀，但是卻人跡稀少、了無生氣，被人們稱為“鬼城”。這樣的結果不僅造成資源的嚴重浪費，也意味著投資行為的重大失敗，為金融風險的累積作出了突出的“貢獻”。

4.大城市病日益嚴重

人口擁擠、交通擁堵、環境污染、住房困難等大城市病日益嚴重。上海、北京、廣州等特大城市的中心城區的人口密度均超過了發達國家主要大城市的人口密度。我國百萬人口以上城市有80%的路段和90%路口的通行能力已經接近極限，因交通擁堵所造成的經濟損失每年達數百億元。大城市的大氣污染、水污染、噪音污染和垃圾污染等環境問題積重難返。由於大城市房價與租金的不斷上漲，住房困難群體的規模難以縮小，特別是不斷擴大的農民工群體的居住環境比較惡劣。

5.大拆大建、千城一面

在第二次世界大戰之后，西方國家的一些著名大城市，如巴黎、倫敦、慕尼黑、紐約等，都曾走過一段大規模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被戰爭毀壞或者並未毀壞的老建筑，代之以一幢幢摩天大樓。但是不久人們就發現，改造后的城市空間變得缺乏歷史感和人性的環境，城市變得索然無味。有學者批評指出，大規模改建摧毀了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、資源和財產，也有人將當時的“城市更新”喻為戰后對城市的“第二次破壞”。在這種批評和反思的影響之下，大規模改建式的城市更新很快銷聲匿跡。

但在我國快速城市化的進程之中，西方國家在歷史上曾經走過的彎路不僅沒有得到避免，反而以更加放大的形式重現。在城鎮拆遷達到高峰的2003年，共拆遷房屋1.61億平方米，相當於當年商品房竣工面積3.9億平方米的41.3％。在大拆大建的過程之中，大量歷史性建筑受到損毀，其中不乏具有較高歷史文物價值、多位文物和建筑史專家聯名呼吁保存的歷史性建筑。一些歷史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的歷史街區，多了“千城一面”、各地風格雷同的新街區。其結果，“南方北方一個樣，大城小城一個樣，城裡城外一個樣”，城市的歷史文化血脈被割斷，城市的個性和韻味也極大喪失。