二、路在何方：一般性政策討論

十八大報告提出要“在改善民生和創新管理中加強社會建設”、“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”、“整合城鄉居民基本養老保險”，“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”等發展目標。這可看成是未來社會保障、養老等民生建設的導向性文件。我們需要做的是，在此基礎上就緩解老齡化危機、破除增長魔障做更為具體的政策分析。

從本質上講，解決中國式養老問題最重要的是要跳脫傳統的城鄉二元分治思維和部門利益，從更大范圍通盤考量。題中之義是改革戶籍制度，建設城鄉統一的勞動力市場，逐步實現城鄉二元並軌。就養老而言，目前依然存在著“養老雙軌制”。從歷史的角度看，這種“養老雙軌制”是城鄉分割經濟政策演變的結果。隻有改變這種從城市利益出發、由城市單方面制定人口流動政策的局面，從分割到融合的轉變才能夠實現。值得注意的是，盡管城市偏向的政策已經在改革，但隻要戶籍制度存在，就存在著政策反復的可能性。就長期而言，改革戶籍制度有利於激發經濟活力、創造新的經濟增長點，能提升整個社會的財富水平。

在人口政策方面，既有的計劃生育政策曾為人口年齡結構優勢的獲取、人口與資源環境關系的協調做出巨大貢獻，但隨著社會經濟條件的改變，原有的生育政策已不適應新的“土壤”，反而成為未富先老的政策加速器。在此情境下，需逐步放開計劃生育政策，可以先擴大試點，再根據實際效應決定是否予以終止 。事實上，中共中央在1980年發布的《關於控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》中，就富有遠見地提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了”。而根據《人口和計劃生育事業發展“十二五”規劃》的提法，計劃生育仍為基本國策。顯然，這樣的改革難度是很大的。關節點在於，一是難以達成共識，二是已造就了一個特殊利益群體，放開或終止計劃生育政策，意味著要適當補償該群體。

就當下而言，如何應對人口紅利的喪失可能是更為具體的問題。隨著大批勞動者開始進入退休年齡，人口會呈現出兩個特點：一是人們的退休時間可能會推后，工作年限會提高，二是進入老齡生活的人也更多。這樣的人口結構對增加資產會是一個強有力的刺激。因為退休者的養老金將發揮作用，除開政府或家庭為他們的養老提供保障，其個人積蓄也將進入投資和消費領域。從這個意義上講，老齡化並不等於衰退。問題是，中國的老齡化屬於典型的未富先老，與對第二個人口紅利期的暢想相比，我們更當盡力避免“蕭條的老齡化”。畢竟長期以來，中國經濟嚴重依賴勞動者低工資、低保障的成本優勢。何況，若僅從老齡化時期的儲蓄動機來考察，尚不足以構成在推動經濟增長上與第一次人口紅利相媲美的第二次人口紅利。還應該看到在健康壽命延長的情況下，老年人不啻寶貴的人力資源。盡管與青年人相比，老年人體力上稍顯劣勢，但其工作經驗、知識積累總體上遠勝於青年人。基於此，第二次人口紅利也隻有從勞動力供給和人力資本積累視角來考察，才會有顯著意義（蔡昉，2012）。中國的現狀是，法定的退休年齡男性為60周歲、女性為50周歲（女干部為55周歲）。與預期壽命相較，這樣的退休年齡顯然定得太早了。就此而言，可以考慮延長退休年齡 ，開發二次人口紅利。這一來可以減輕養老金負擔，同時也能激發投資和消費熱情、創造新的經濟增長點。從發達國家的經驗看，這是有利於經濟社會發展的（見專欄3）。當然，延長退休年齡需適當兼顧勞動供給性質與供給意願。因為受身體的局限，體力勞動者往往難以在體力工作崗位上延長退休年齡。

美國《基督教科學箴言報》報道說，老年人就業趨勢已在美國、日本和一些歐洲國家逐漸興起，將在今后數十年內改變這些發達國家的就業市場格局。調查數據顯示，超過65歲仍在工作的美國老人中，有10萬多名農民和牧場工人、大約10萬名巴士和出租車司機、2.5萬名音樂人士、1.7萬名交通協管員，以及超過8萬名企業高管（包括股神巴菲特）。一些老年人在專業領域享有“高齡也高薪”的優勢，例如律師。更多老年人謀得的是低薪崗位，如零售店店員和看門人。從2010年1月至今，55歲以上求職者“瓜分”了美國70%新增就業機會。同時，越來越多企業和工廠也願意為老人提供工作崗位，認為他們為人可靠、經驗豐富。