加快推進地方大部制改革的建議

1.借鑒成功案例的經驗，因地制宜地推進改革。地方大部制改革不應完全照搬一般性說法和中編辦的普遍要求，更不應閉門造車，而應當在充分調研的基礎上，按照中央的統一部署，借鑒其它地方政府改革的成功經驗以及國外政府機構改革的做法和經驗，並結合本地區的實際情況，拋開地方機構設置完全上下對口的理念，本著“精簡、統一、效能”的原則，著重轉變政府職能、強化責任，嚴格控制編制，從自身實際出發推進本地區的機構改革，著力構建更為合理的新型服務型政府。

2.著力推進機構合並，突出政府職能轉變。改革中機構的合並和調整能降低行政成本，避免政府機構之間因分工過細和職能交叉重疊而造成的政出多門、多頭管理等現象。但機構的簡單合並與調整只是改革的量變，在行政管理體制中，政府職能是一切政府活動的邏輯與現實起點，要達到改革的質變、實現改革的目標，還需要緊緊圍繞職能轉變。因此建議：以《國務院機構改革和職能轉變方案》為依據、以機構合並為抓手、以建立服務型政府為目標、以轉變政府職能為重點，理順關系、優化結構﹔堅持一件事由一個部門負責的原則，明確政府部門之間的職能劃分。近期，地方政府應盡快完善綜合交通運輸體系，實行鐵路政企分開, 統籌規劃鐵路、公路、水路和民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設﹔應進一步推進文化體制改革，統籌新聞出版廣播影視資源，促進新聞出版廣播影視業繁榮發展﹔應盡快整合食品和藥品管理機構和職責，轉變管理理念，創新管理方式，充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用，建立讓生產經營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。如鎮江市潤州區為解決分段監管體制存在的弊端，整合了食品、藥品的機構和職責，成立食品藥品監督管理局，在機構“三定”方案中明確規定職責，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理，有效保障了人民群眾的生命財產安全。

3.深化行政審批制度改革，充分發揮市場機制作用。復雜的層層審批制度嚴重影響了行政效率，增加了老百姓的辦事成本。應盡快改變過去以審代管的管理模式，進一步界定政府與市場之間的職能劃分，促使政府職能的實質性轉變。因此建議：地方政府應以此次國務院機構改革和職能轉變為契機，對其內部審批流程和項目進行清理，繼續簡政放權，把一部分權利讓渡給市場或者社會，切實推動政府職能的轉變。應積極與上級政府部門進行溝通，提請上級部門清理不合理的審批事項。應實施審批事項標准化建設，充分發揮市場機制、行業協會和商會的作用。

4.加強上下級政府相互配合，著重改革政府的原有核心職能。由於地方政府尤其是縣級政府行政級別比較低，無權進行機構設置及對一些審批事項進行減免、轉移，致使改革者因受到制度的限制而不敢有所突破。因此建議：應著力構建地方政府間的協調聯動機制，做到省、市、縣（區）三級聯動、省縣（區）直接對接，切實提高機構改革的成功率。下級政府應積極與上級政府溝通，爭取突破規則限制，使改革能觸及政府的核心權力和職能。上級政府應充分發揮引領者與協作者的角色，適當下放權利，利用自己所掌握的政治資源協助改革者解決實際困難，並給予一些優惠政策，以提高改革者的積極性。

5.穩中求進，合理安排相關人員。機構的整合必然會涉及到人員的變動，要確保人心不散、隊伍不亂、工作不斷。因此建議：先把部門整合進來，富余人員暫時隨職能走，在不突破編制的前提下，通過考核、內部調劑等方式慢慢消化。例如，順德市為了減少基層公務員的阻力，一方面改革不減人、不降級﹔另一方面採取“人隨事走”的方式，即將具有相關職能的科室或人員整體移動，合並到新組成的部門，因而組成的新部門中除秘書科、政策法規科等科室進行了人員整合外，業務科室基本保持舊的架構和業務內容，工作人員的工作方式也沒有大的變化，保証了政府機構改革的順利推進。

6.加強立法，盡快完善相關規章政策。法律具有強制性，通過法律的硬性規定來保証政府機構改革的順利實施和鞏固，是西方發達國家政府機構改革成功的重要經驗之一。因此建議：應盡快制定一部關於地方政府機構改革方面的法律，以有效避免改革的隨意性，增強改革的合法性和權威性，減少改革阻力，增加改革措施的參與性和透明度。相關規章政策應明確地方政府的專屬職責，明確哪些事情由哪些部門管理，分清主次責任﹔應按照人權、事權、財權相統一的原則，為地方各級政府履行職責設置必要的權利、相應的責任及與其相匹配的機構，以清晰定位政府職能，有效解決政府職能越位、缺位問題和職責交叉、權責脫節、爭權諉責等現象。

總之，要按照政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的要求，著力解決政府部門管得過多過細的問題，盡快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的地方政府機構職能體系。

作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所/江蘇省鎮江市潤州區編制機構委員會辦公室/北京第二外國語學院/國務院發展研究中心資源與環境政策研究所

來源：中國發展觀察