[摘要] 作為改革開放以來第七次大的行政體制改革，本輪改革方案給人們最突出的印象，就是淡化機構的合並，突出職能轉變。如何認識本輪行政體制改革的特征，從價值層面確立大部制改革的正確理念，防范風險，研究制定改革的推進策略，都對本輪乃至未來我國的行政體制改革的成敗至關重要。

[關鍵詞] 行政體制改革﹔大部制﹔改革風險

3月10日國務院機構改革與職能轉變方案公布后，在社會上產生了廣泛影響。如何認識本輪行政體制改革的特征，從價值層面確立大部制改革的正確理念，防范風險，研究制定改革的推進策略，都對本輪乃至未來我國的行政體制改革的成敗至關重要。

一、本輪行政體制改革的主要特征

作為改革開放以來第七次大的行政體制改革，本輪改革方案給人們最突出的印象，就是淡化機構的合並，突出職能轉變。從形式上看，國務院的組成部門隻減少了兩個，不像人們原先想象的那樣大撤大並，但如果冷靜觀察，就會發現這個改革方案是有很深刻內涵的，其顯著特征有三：

一是突出了問題導向。針對國務院在行政管理活動中面臨的一些突出問題，作為改革的優先選項和切入點，這也許是留給人們印象最深刻的。如食品藥品安全、自身健康，以及大眾出行等民生問題，就成為本次改革的重點。從政府管理和服務的視角看，恰恰在這些領域，我們確實存在一些長期沒有解決好的老大難問題。比如在食品藥品監管方面，長期存在著監管分散、多頭執法，各自為政，部門利益作祟等問題，幾乎成為頑疾，以至於食品藥品領域出現了諸如三聚氰胺等這樣震驚中外的安全事件，引起了社會的強烈不滿。因此，敢不敢動真格的，從政府的監管源頭上進行整合，抑制部門利益，構建無縫隙的監管體系，提供一個合理的監管框架，是對改革本身的很大考驗。很顯然，本次行政體制改革方案，不管是在食品藥品和海上執法這兩個老大難領域，還是在大交通體系的構建方面，都邁出了實質性步伐。

二是突出了轉變政府職能這個核心。從1988年我國在第二次行政體制改革中提出轉變政府職能的改革目標后，至今已經經歷了25年。在此期間，轉變政府職能幾乎成為每次改革的重點，但時至今日，政府職能轉變滯后、政府管了許多不該管、管不了和管不好的事情，依然突出，直接影響了市場、社會以及企業、公民個人在經濟社會活動中應有作用的發揮。基於此，本次行政體制改革的一個重要突破，就是制定了一系列簡政放權和深化行政審批制度改革的重大舉措。包括政府向市場放權、政府向社會放權以及政府向企業、公民個人放權等。與此同時，確立了凡是公民個人、法人等能夠自主決定的事項，凡是市場機制可以調節的事項以及社會組織可以替代的事項，都不應設立行政許可和行政審批的原則，這在一定意義上，為下一步深化行政審批制度改革，指明了方向。在注重政府對外放權的同時，還強調了行政體系內部中央向地方放權，上級向下級放權，減少中央部門對地方過多、過細的管理，包括減少專項轉移支付資金，這些改革絕不僅僅涉及到被整合的機構和部門，而是對所有政府部門都具有普遍的改革指導意義。

三是突出了構建政府管理的基礎性制度。構建政府管理的一系列基礎性制度，建立科學規范的政府職責體系，是政府履行好自身職能的重要前提。以往的行政體制改革，雖然在這方面也作過一些努力，但由於政府部門設置不合理，機構多，管理分散，因此，有些重要制度一直沒有建立起來。本次行政體制改革方案的一個突出特征，就是在這方面取得了實質性進展。比如為了更好地落實憲法保護私人財產以及物權法的相關規定，將在全國建立統一的不動產登記制度，以此保障不動產交易安全，保護不動產權利人的合法財產權。還比如，將以公民身份証號碼和組織機構代碼為基礎，在全國建立統一社會信用代碼制度，完善信息網絡、金融賬戶等實名登記制度和現金管理制度等。可以設想，這些基於信息網絡技術構建的基礎性制度一旦建立起來，對提高我國政府管理的水平，提升政府的公共治理能力，都將產生深遠影響。

四是突出了整合。行政體制改革，是一項巨大的社會系統工程。如何最大限度地減少改革阻力，達到構建一個職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，是十分關鍵的問題。很顯然，本次行政體制改革方面的一個重要特征，就是突出了整合：一方面通過機構的整合，使政府的部門設置更加科學合理，比如鐵道部的行政管理職能並入交通運輸部、人口計劃生育委員會和衛生部合並，就是國務院組成部委之間的整合﹔新聞出版署和廣播電影電視總局的合並，就是直屬機構之間的整合。另一方面通過政府各個不同部門職能的整合，解決職能交叉、職能重疊、政出多門、多頭管理的政府管理痼疾。比如，這次改革方案除了前面提到的長期困擾我們的食品藥品管理和海上執法的多頭管理、多頭執法的問題，通過職能的整合，理順在食品藥品以及海上執法的關系外，還整合了城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責﹔整合了房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，建立統一規范的公共資源交易平台、信用信息平台，推動資源共享、提高效能。這些改革，不僅有望從根本上規范一些重要領域的執法和管理活動，而且也為后續的改革奠定了基礎。