二、確立正確的大部制理念，防范改革風險

基於上面的分析，本輪行政體制改革如果從理論上給予概括，就可以簡單地概括為“以大部制為外在形式、以轉變政府職能為本質內涵的政府公共治理變革”。這中間實際上就提出兩個關鍵性的理論問題：一是實行大部制治理結構，究竟一個部門大小的邊界在哪裡？二是實行大部制組織結構的前提條件是什麼？如果這兩個核心問題不解決，就會增加改革的盲目性，甚至加大改革的風險。

就大部制的邊界來看，筆者認為我們必須破除兩個認識上的誤區：即大部制決不是部門越大越好，更不是政府機構設置越少越好。一個國家的政府架構及其數量，從根本上說，是與一個國家政府在經濟社會中扮演的角色以及所發揮的功能相聯系的。一般來說，在政府功能相對比較強大的國家，政府機構數量要多一些，反之則會少一些。世界各國都在追求小政府、大社會的治理模式，但絕不是說政府機構設置越少越好，而是政府規模要與其承擔的管理服務事務相適應。至於一個大部門的邊界，從目前世界一些大國實行的大部門制的情況看，其原則是，將職能相近、業務雷同的事項，盡量歸到一部門管理，避免出現職能交叉重疊等弊端，然后通過決策、執行、監督的相對分離，實行對公權力運行的監督。但是即使如此，在大部制的部門設置中，也決不是部門越大越好。對現代政府治理來說，政府部門間有效的協作，是一個永恆的主題，因為科學的分工協作，是科學管理的基礎，也是公共治理必須遵循的准則。難以想象，一個不設部門的政府，其管理將是一種什麼樣的混亂狀態。

就中國的實際狀況來看，我們是一個后發國家，也是一個政府主導型的市場經濟大國。政府部門的設置，要避免計劃經濟體制下的部門林立、機構臃腫、人浮於事的現象，但絕不是認為機構越少越好，部門越大越好。從國際社會的經驗看，一個國家的政府規模與其承擔的公共事務職責相適應，並能夠實現公共治理的高效，民眾滿意，就是一個好政府。一味地追求政府規模小，或者政府部門設置越少越好，既不現實，也不科學。從這個意義上說，十八大提出的“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府建設的理念和內涵，與國際社會公共治理基本價值取向是一致的，國務院本次出台的行政體制改革與職能轉變的方案，也體現了這樣的理念。

從未來發展的視角看，大部制改革需要確立三個“前提”：一是頂層權力結構的合理配置。這實際上是黨委、政府、人大、政協四種權力結構的如何科學配置問題，特別是執政黨、政府、人大之間的權力關系問題。如果這三者之間的權力邊界不合理，導致頂層權力格局有缺陷，光靠政府的大部門制管理模式是解決不了根本性問題的，即使頻繁地進行機構調整、裁剪、合並、重組，也很難理順大的權力關系格局。很顯然，在這方面，我們是有很大改革空間的。廣東順德的大部制改革經驗之所以引起社會的關注，實際上就是探索了一種處於國家縱向權力結構的下層，如何從整體權力結構運行的有效性方面，在黨政統籌方面，進行了大膽探索。二是政府對市場、社會的不必要干預。這個問題的嚴重性在於，我國的市場經濟體制基本建立起來了，但市場配置資源的基礎性作用，常常受到過多的行政干預，特別在國有企業的設置、經營等方面尤為突出﹔同時隨著經濟社會的發展，我國的社會組織也初具規模，但政府在公共治理中，並沒有發揮社會自身的管理功能，而是一味地在強化自身的管理功能。過度強化政府權力的結果，就是政府管了很多不該管、管不了、也管不好的事情，因此，如果不削減政府的權力，不簡政放權，大部制改革幾乎沒有多少實質性意義。所以理清政府與市場、社會的權力邊界，就成為一個重要前提。三是對政府過大權力的實質性削減和下放。大部制改革，必須以轉變職能、大力推進審批制度改革為前提。這與上面所說的政府權力的邊界是息息相關的。隻有把轉變政府職能放在突出位置，理順部門內部的權責關系，大刀闊斧地改革、取消不必要的行政許可、行政審批，從根本上約束政府過多、過大對經濟社會事務的管理權限，轉變政府職能才有基礎，實行大部制改革才有意義，否則一輪又一輪的政府機構調整和改革，真的可能變為勞民傷財的折騰和不斷重復的過場。

按照上述三個前提，這次出台的國務院行政體制改革和職能轉變方案，至少在后兩個前提方面，可以說是出了重拳，推出了一系列重大舉措，體現了內涵式改革的思路。