原題：優化權力結構 推動政府職能轉變實質性突破

[摘要] 考慮到權力結構不合理掣肘政府職能轉變，新階段的大部門體制改革應當從三個層面優化權力結構，推動政府職能轉變的實質性突破：一是優化部門間權力結構，強化政府職能統一有機行使﹔二是通過政府向市場、社會、地方放權，推動政府職能轉變﹔三是優化行政權力結構，實現部門內決策權、執行權、監督權既相互制約又有機統一。

[關鍵詞]大部門制﹔權力結構﹔職能轉變

權力結構不合理掣肘政府職能轉變，是我國新時期政府轉型與改革面臨的突出矛盾和問題。主要表現在：部門間權力結構安排的不合理﹔政府與市場、政府與社會的權力邊界不清楚﹔部門內部決策權、執行權、監督權不分，由此導致政府職能轉變多年一再強調而難以真正到位。在這個特定背景下，我國於2008年以來啟動了大部門制改革，重在通過優化權力結構帶動政府職能轉變。

最近，中共十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》圍繞轉變職能和理順部門間職責關系，在多個部門進一步擴大了大部門制改革的范圍，包括整合鐵路與交通、衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。經過這次改革，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門減少2個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門減少到25個。

從這幾年大部門制改革實踐看，如果改革僅僅局限於機構、人員合並的“物理反應”，不能形成職能整合、權力結構優化的“化學反應”，就很難真正帶動政府職能的實質性轉變，從而難以達到預期效果。為此，深化大部門制改革，更需要把優化權力結構置於突出位置，在帶動政府職能轉變上有所作為，有所突破。

一、大部門制改革要優化部門間權力結構，強化政府職能統一有機行使

與2008年有所不同，這次大部門制改革的重要特征是國務院機構改革同職能轉變有機結合，強調機構改革服從於、服務於職能轉變。因此，能否通過機構整合切實優化部門間權力結構，強化政府職能統一有機行使，是檢驗大部門制改革成就的一個重要方面。

1．強化經濟戰略職能。我國成為第二經濟大國之后，經濟戰略職能十分關鍵，大部門制改革的一個重要的出發點就在於通過機構整合強化經濟戰略職能。第一，我國已成為世界第一能源消費大國，重新組建國家能源局，重在強化國家能源戰略職能。這就需要統籌煤炭、石油、電力、新能源等領域的戰略決策，實現國際國內能源政策的相互協調，採取強有力的政策措施推動國內能源結構調整，重點發展新能源。第二，鐵道部並入交通運輸部后，海陸空交通運輸的戰略規劃職能應當有實質性的提升。機構整合效應，需要體現在鐵路、公路、水路、民航能夠協調發展，避免各自為政，克服重復建設和低效率。第三，重新組建國家海洋局，除了需要切實整合海上執法力量，改變海上執法力量分散，重復檢查、重復建設問題，維護國家海洋權益之外，更重要的是確立和強化國家的海洋戰略。第四，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，重在強化國家文化產業發展戰略，從提高國家軟實力的角度，統籌實現新聞出版廣播影視業資源優化配置，深入推進文化體制改革，促進文化產業成為支柱產業。

2．強化市場監管職能。加強消費市場的監管、能源行業的監管，對加快經濟轉型意義重大，也是加強政府市場監管職能的重中之重。因此，這次大部門制改革需要在強化市場監管職能上有重要突破。第一，未來3-5年是我國擴大內需、拉動國內消費，實現經濟轉型的關鍵時期。組建國家食品藥品監督管理總局，就是要強化監管的最終責任，改變餐桌上“九龍治水”的局面。第二，電監會並入國家能源局，不是削弱電力行業的監管，而是要統籌考慮電力、石油、煤炭、新能源發展的現實需求，從國家能源戰略的全局出發強化能源市場監管。

3．強化公共服務和社會管理職能。公共服務與社會管理職能薄弱，也在一定程度上反映在部門間權力結構的不合理上。因此，大部門制改革從經濟領域延伸到社會領域是一個大趨勢。這次組建國家衛生和計劃生育委員會，就是要大大強化公共服務和社會管理職能。這就需要服務於國家人口、健康發展戰略，有效整合公共資源。當前衛生與計生各自有一套基層服務系統，但分屬不同的系統。如果能夠通過改革合二為一，實現資源共享，有望建立起覆蓋千家萬戶的基層公共服務網絡體系，使得基層公共服務和社會管理職能有一個重要的提升。