二、大部門制改革要通過政府向市場、社會、地方放權，推動政府職能轉變

這些年，政府職能轉變不到位，突出的矛盾在於三個層面上的政府放權不到位：政府向市場不到位，政府向社會放權不到位，中央對地方放權不到位，難以激發市場和社會活力，難以充分調動地方政府在轉型與改革上的積極性。因此，這次國務院機構改革和職能轉變方案，一個突出的亮點是政府放權。

未來5-8年，完善市場經濟體制，轉變發展方式，重要的前提是實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。從這些年的改革實踐看，走向“有限政府”，具體涉及到三個層面的政府放權：向市場放權、向社會放權、向地方放權，由此進一步激發經濟和社會發展活力，充分調動地方積極性，走向公平可持續發展。

1．政府要向市場放權。第一，這次大部門制改革后，多方面反映國家發改委的權力有所強化，應當進一步減少經濟領域的行政審批權，包括減少對企業投資項目、生產經營活動的審批事項，減少資質許可和行政事業收費，改革工商登記制度等。第二，鐵道部並入交通運輸部，鐵路行業的政企分開邁出了重要一步，但並不意味著行政壟斷被打破。鐵路行業要健康發展，還需要打破行政壟斷，建立有效的競爭機制。第三，重新組建國家能源局，更需要在破題能源領域的壟斷行業改革上有所作為。考慮到城鎮化發展轉型的迫切要求，需要盡快推動壟斷行業的經營權向社會資本放開，打破民營經濟進入的“利益玻璃門”，尤其是在鐵路、電力、電信、郵政、石油等基礎領域放開市場、引入競爭，廣泛地吸納社會資本投資，利用市場機制促進投資方向和投資結構轉型。與此同時，放鬆資源能源價格管制，實現資源要素市場化，資源環境成本內部化，激勵企業成為經濟轉型升級的主體。

2．政府要向社會放權。應當交給社會的權利未交給社會，是創新社會管理的突出矛盾。在多元利益主體、多元利益格局形成的特定背景下，社會組織在有效化解社會矛盾中的作用越來越重要。但在行政控制型的社會管理方式下，社會組織發育還面臨著登記門檻過高、過於行政化等突出矛盾，在社會穩定和諧中的作用遠未發揮出來。這次組建國家衛生和計劃生育委員會，在整合衛生和計生系統資源的時候，需要充分考慮到調動社會力量參與、壯大基層公共服務體系。第一，要加快基層衛生、計生事業機構“去行政化”改革，建立完善的法人治理結構，使之成為“公益性、專業性、獨立性”的社會組織。第二，大力支持和孵化公益性社會組織，彌補基層公共服務不足。第三，整合基層衛生、計生資源，不簡單是政府“拉郎配”，還需要建立市場機制。第四，考慮到人口城鎮化所需要的公共服務和社會管理都需要以社區為載體，應當採取配套改革，加大對社區的放權，將更多的人事、財務、管理權力下放到社區，在逐步推進社區自治的基礎上賦予其更大權限，把社區做實、做大、做強。通過賦予基層社區更大的自治權，將社區打造為基層公共服務和社會管理的重要平台。

3．中央要向地方放權。1993年的分稅制改革以來，中央向地方放權取得了階段性成就，推動了市場經濟的發展。但在轉變經濟發展方式的新階段，中央對地方一些事物的管理過細、中央地方事權與財力不匹配的新問題逐漸凸顯。第一，中央盡可能將投資、生產經營活動審批權下放給地方，有利於調動地方積極性，可以考慮將國家發改委部分經濟審批權下放到地方。第二，進一步下放中觀管理的決策權。比如一個地級市的經濟社會發展規劃，在現行中央地方體制下，需要由國家發改委審批，未來可以考慮盡可能將中觀的管理放到省一級政府，由此使中央政府的決策負擔降下來，把更多精力集中到事關長遠和全局的能源、環境、對外開放等中長期戰略職能的強化上，做好宏觀經濟管理。第三，進一步下放財政管理權。中央地方分稅制改革不到位，很重要的是事權下放了，但財權下放不到位。這使得地方政府難以確保履行公共服務職能相應的財力。因此，中央政府在向地方政府放權的同時，還需要下放相應的財權，使各級政府的事權與財力相匹配。要加快改革中央地方財稅關系，建立一般性轉移支付為主的轉移支付制度﹔加快培育地方主體稅種，逐步形成地方稅體系﹔重點強化縣（市）一級政府的財政管理權，推動城鄉公共服務一體化。