三、大部門制改革要優化行政權力結構，實現決策權、執行權、監督權既相互制約又有機統一

由於包括歷史和現在在內的特殊國情，我國難以照搬西方政治體制的立法、司法、行政的“三權分立”，但並不意味著我國的行政權力可以不受制約。[1]這些年，由於行政權力結構的不合理，政府自身利益具有普遍性。新階段深化大部門制改革，一項重要的任務是克服政府自身利益，防止行政權力濫用，“把權力關進制度的籠子裡”。從改革實踐看，如果不 “把權力關進制度的籠子裡”，推進政府職能轉變，促使政府正確履行職能就缺乏應有的體制基礎。

從我國的基本國情出發，完全可以實現行政范圍內的“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。如果能夠把大部門制改革的重點放在“三權分設”上，就有可能改變行政權力過於集中於一把手的局面，使決策權、執行權、監督權各自獨立行使，有利於決策權、執行權、監督權之間的相互制約，形成權力制約權力的新格局，防止權力濫用。

2008年以來的大部門制改革在形式上走了一步，但在“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”上尚未實質破題。按照黨的十八大精神，建議在這次機構改革和職能轉變方案出台的基礎上，盡快研究提出以“三權分設”為重點的大部門制改革的總體方案，實現行政范圍內“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。

1．把建立自上而下強有力的行政系統作為深化大部門體制改革的重點。上世紀80年代鄧小平就提出解決權力過於集中的問題，要求建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。當時是從黨政分開的角度提出這個問題的。按照到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政體制的總體目標，完善國務院到各級地方政府從上至下的強有力的工作系統已經十分迫切。未來3-5年是我國歷史性轉型與改革的關鍵時期，轉型與改革需要一個強有力的行政決策、行政執行和行政監督系統﹔從中長期看，形成穩定有序、強有力的行政系統，也是有序推進政治體制改革的重要前提和基礎。建立國務院自上而下強有力的行政系統，最重要的是實現按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則，優化整個行政系統的權力配置結構，使行使決策權的對決策質量負責、行使執行權的對行政效率負責、行使監督權的監督效果負責，由此建設責任政府。

2．建立以大部門制為重點的行政決策系統。大國治理最重要的在於決策。未來5-8年，行政體制改革最重要的是防止大的決策失誤。要把理順行政決策責任主體關系作為深化大部門體制改革的首要任務，[2]以強化決策主體行為的有效性為重點深化大部門制改革，通過大部門制改革著力解決行政決策權既過於集中又過於分散的問題，強化各個部委的決策主體職能，實質性地提高決策效率和質量。新組建的大部門，如交通運輸部、國家衛生和計劃生育委員會，應把決策作為自己的核心職能，可以考慮組建部委決策中心，超越執行環節的具體利益約束，站在全局的角度進行決策，對決策權的行使負有政治責任。

3．建立法定化、專業化的行政執行系統。以公共服務為中心的政府職能轉變，對行政執行系統的獨立性、專業性提出新的要求。按照決策、執行分開的原則，以提高獨立性和專業性為路徑，完善行政執行系統，切實提高行政執行力。新組建的大部門，如國家衛生和計劃生育委員會，可以考慮將執行職能比較多的司局，改造為法定化、專業化的執行系統。依法賦予行政執行系統相對獨立的人事權，將所屬事業機構改革為法定公共服務機構，採取合同外包、服務購買等手段提供公共服務，實現公共管理的創新。

4．建立權威性的行政監督系統。當前，我國有權監督政府的機構並不少，但各種監督渠道之間尚未形成嚴密有序、協調互動的有機整體，監督主體的獨立性、權威性還不夠，導致監督失靈的現象比較普遍。隨著大部門體制改革的逐步深入，還需要超脫於決策權和執行權，具體設計審計、監察等行政監督權的制度安排。在加強人大、司法監督的前提下，可以考慮通過賦予審計、監察機關更高的權威性，進一步完善行政監督，確保外部監督有力，內部監督有效，走出一條權力制約權力與社會監督權力相結合的新路子。

2013年是黨的十八大之后的開局之年，以職能轉變為核心，以放權為重點加快政府轉型與改革，帶動全面改革的重點突破，各方面有著很大的期待。但也應看到，大部門體制改革是一項系統工程，不宜過快推進，未來5-8年，最好是在加強頂層設計和總體規劃的前提下，成熟一個，推出一個。

參考文獻

[1]遲福林.改革紅利[M].中國經濟出版社，2013：298-308.

[2]遲福林.二次轉型與改革戰略[M].學習出版社、海南出版社，2012：264-265. 

（作者單位：中國(海南)改革發展研究院）

來源：《行政管理改革》