化解部分行業產能過剩的若干建議

鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業的高速發展和階段性或結構性產能過剩，是我國經濟發展模式的反映，與房地產市場、地方官員選拔和考核體制直接相關。當前，我國已步入工業化后期階段，國民經濟增速正在下台階，未來經濟將保持中速增長，鋼鐵、水泥等傳統重化工業的發展環境正在發生重大變化。因此，鋼鐵、水泥、電解鋁等行業的產能過剩既是一個老問題，也有一些新特征。在我國城鎮化仍在持續推進、經濟增速長期放緩的背景下，化解產能過剩必須堅持“尊重規律、分業施策”，特別是要把化解短期過剩和中長期不過剩結合起來，多管齊下，標本兼治。

（一）轉變產業政策和審批導向

企業反映，當前鋼鐵等產業政策的初衷是好的，但思路和方法需要尊重市場和產業規律，尤其要減少對微觀經濟的直接管制和干預，更要將中央地方關系納入政策制定考慮范圍。否則產業政策必然無法落地。第一，提高宏觀調控水平，穩定固定資產投資及預期，防止投資大起大落。第二，官方不要預測產業消費峰值，要按照“政社分開”的原則和方向，支持行業協會建立產能、產量、價格等信息發布和預警系統，及時對外發布。第三，改革“總量控制”的產業政策思路以及建立在此基礎上的項目審批准入制度，最終改審批制為核准制。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產能越過剩”的教訓。要相信資本和市場的理性。第四，糾正以單體設備作為判斷產能先進或落后的標准，代之以產品質量、能源消耗、環保水平、勞動安全為標准，更要糾正引導企業產品結構的政策導向，比如對鋼鐵企業“板管比”等類似指標的引導和考核。第五，不要設置在規定時間內產生多少家大企業、產業集中度提高到多少等市場結果指標。

（二）弱化地方政府的投資擴張沖動

企業反映，在當前財稅體制和官員晉升體制下，地方政府為了地方經濟發展、增加財政收入和解決居民就業而招商引資、鼓勵企業擴大產能和產量，具有正面價值，但“好事做過頭”，引起了企業過度進入、過度投資和過剩產能。第一，改革以考核GDP 增長為重點的政府政績考核和官員晉升體制，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機。可以對地方政府政績考核進行立法，從主要考核GDP指標轉向全面客觀考核政府治理水平，從政府內部的自我考核轉向內、外考核相結合，讓公眾意見有更多參與權﹔更多地把經濟發展質量、能源資源消耗和人的全面發展情況等指標反映進來。第二，優化中央與地方之間的財稅分配，使地方政府的財力和事權相匹配，弱化地方政府投資動機。第三，促進地方財政透明化與民主化。凡涉及政府補貼、稅收優惠或返還、提供優惠貸款等行為，都應該公開公示透明。同時，嚴禁地方政府給企業下增長指標。第四，加強中央財政轉移支付的“全國一盤棋”作用，支持地方經濟發展和民生改善。

（三）提高產業准入的環保和產品質量門檻

企業反映，鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃等產業技術成熟，工程建設周期短，難以構成技術准入門檻，但可以提高環境保護、能耗和產品質量的門檻。第一，修訂發布《產業結構調整指導目錄》，出台更加嚴格的節能環保強制性標准，推動鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃行業綠色發展。鋼鐵工業可以參照歐、美、日等發達經濟體20世紀80年代調控鋼鐵產業的做法，在《鋼鐵行業規范條件（2012年修訂）》的基礎上，制定更加嚴格的能耗、減排和環保標准，特別是提高污水排放標准、大氣污染排放標准、噪音防治標准等。水泥工業可以規范並提升國家建筑節能標准。平板玻璃可以考慮制定對LOW-E玻璃等建筑節能材料的強制使用條例。第二，提高產品質量標准，並加強產品質量監督檢查力度。對於水泥工業可以在基礎設施建設、醫院學校等公共工程強制推行使用PC42.5級以上水泥產品，鼓勵使用高性能、高標號混凝土，逐步增加特種水泥和制品使用量。對於鋼鐵工業，可以進一步提高和規范建筑領域尤其是關系國計民生的基礎設施領域用鋼標准，強制推行三級以上高強鋼筋，在工程機械、裝備制造等領域逐步提高設計和使用標准。

（四）強化環保和質量政策的落實和有效性

企業反映，許多企業違法違規污染環境，縮減工藝流程，降低產品質量，顯示出我國環境保護執法、產品質量監管等的權威性和有效性不足。建議：第一，加強環境保護部門的權威，考慮實施環保系統垂直監管，擴大環境評價和執法檢查權限，落實節能環保法律和標准，減少地方政府對環評審批的干預。第二，加大環境保護、節能降耗、產品質量的監督檢查力度，依法對違法違規企業實施罰款、停產整頓或關停。對主要污染物排放超總量控制指標的地區,要暫停增加主要污染物排放項目的環評審批。第三，完善環保問責制度、環保政績考核制度、地方人大的監督制度和公民參與的監督制度，尤其要解決被污染地區居民的維權難問題。

（五）推進產能過剩行業的行業國有資產管理和重組

目前，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等產能過剩行業中都有規模較大的國有資產，其市場效率較低，規模越來越大，助長了產能過剩﹔同時，各自又屬同業競爭，產品結構也趨同，國有資本配置不當。調研企業提出，要下決心、下力氣推進這些行業的國有資產的戰略性重組，有進有退。第一，考慮按行業推進國有資產管理。要超越按企業進行國有資產監督管理的層次，考慮按行業進行國有資產管理。國有出資企業如果有同質競爭，惡性競爭會導致國有資產難以保值增值，可以根據企業意願和市場可行性，考慮合並重組或退出部分資本。第二，支持地方國企的跨地區兼並重組，以及民營企業參與國企重組。在財稅分配方面，企業兼並重組后，不搞統一納稅，仍維持原納稅渠道不變，增值稅和所得稅實行“統一計算、分級管理、就地預交、集中結算”﹔探索建立跨地區並購的稅收分成、產值分開統計制度。第三，進一步推動國有企業的市場化改革，同時逐步放棄對企業規模的考核，全部推行經濟增加值考核。第四，要對整合重組的主導企業給予一定年限的所得稅減免優惠，對於經過國家審批建設的產能給予信貸、稅收等方面的政策傾斜。第五，歷史上違法違規設立的企業產能，無論在兼並或被兼並時都面臨諸多問題，必須研究加以解決。

（六）支持企業向國外轉移部分產能

企業反映，鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業已經有大批符合能耗、質量、環保標准的過剩產能，可以考慮向國外轉移部分產能。以鋼鐵為例，有企業建議，向海外轉移過剩產能和向海外消化過剩產量，是我國龐大的鋼鐵產業資本未來的必由之路﹔如果我國每年有10％-15％的鋼鐵產品出口，國內鋼產量就可基本實現平衡。因此，第一，我國要進一步加大鋼鐵產品、電解鋁出口力度，通過出台稅收政策等措施鼓勵企業提高產品國際競爭力，比如降低在能源緊張時期加征的15%電解鋁出口關稅，鼓勵高附加值鋁加工產品對外出口。第二，鼓勵中國鋼鐵、電解鋁等行業企業積極“走出去”。比如應鼓勵我國的鋁企業到東南亞、俄羅斯、幾內亞等資源能源富集的國家和地區進行生產，把電解鋁這類耗能高、污染大的生產環節向海外轉移。第三，積極應對眾多國家針對中國鋼鐵企業實行的反傾銷、反補貼政策。

（七）建立企業退出的援助機制

企業也著重建議，我國要完善企業退出機制。具體建議：第一，為鋼鐵等行業設立產業組織調整援助基金，用於這類產業中需要退出企業的經濟補貼，補貼重點放在企業職工養老保險、醫療保險、失業保險的統籌接續、職工再就業培訓、再就業補貼上﹔採用減免稅收、收購報廢、提高固定資產折舊率、對退出企業購買專利給予一定補貼等措施，幫助企業退出或轉產。第二，對自願淘汰企業出台獎勵政策。對自願淘汰的企業，政府要出台補貼支持政策，如設立淘汰落后的專項補償金，用以支持解決好職工安置、企業轉產、債務化解、土地重新評估再回購等實際問題。

（八）創建有助於公平競爭的市場環境

鋼鐵等行業的產能過剩歸根到底是我國經濟發展模式的反映。產能過剩問題的治本之策，必然要通過深化體制改革、轉變發展方式、創建有助於公平競爭的市場環境來解決。主要有：第一，推進水價改革、電價改革、輸配電價形成機制改革、成品油價格形成機制改革、天然氣價格市場化改革，以及資源稅征收方式的改革、排污權交易和碳交易試點改革等。第二，推進金融體制改革，深化利率市場化改革，完善人民幣匯率形成機制，讓不同市場主體能夠在“同一起跑線上”使用金融資源。第三，全面深化和落實投資體制改革，按照“兩個凡”的原則推進行政審批制度改革，落實關於民間投資36條及其實施細則。

（作者單位：中國企業聯合會研究部）

來源：中國發展觀察