導致四大行業產能過剩的主要原因

多年來中央多次出台去產能化政策，但效果均不理想，反而“中央越控制，投資越踴躍，產能越過剩”。調研發現，導致這些行業產能過剩的原因較為復雜，既與我國經濟特定的發展階段、產業周期、市場需求波動有關，也有許多體制、機制和政策方面的原因。大致可以歸結為以下幾個方面：

（一）產能調控方法缺乏科學性和約束力

2003年以來，針對鋼鐵等領域出現的“產能過剩”現象，政府相繼出台了一系列產業政策以抑制盲目投資，控制產能過剩。政策出發點是好的，但是以總量控制為主要手段的產能調控方法缺乏科學性和有效性。以鋼鐵工業為例，按照國家有關部門對鋼鐵需求的預測，2005年我國粗鋼需求量為1.4億噸，而當年實際消費3.53億噸﹔2010年粗鋼需求量為3.2億噸，而當年實際消費約為6億噸。在有色金屬和水泥等領域也存在同樣的問題，由於預測需求量過低，國家有關部門制定的產能調控政策基本上是以控制“過快”增長為主，嚴重背離了我國經濟發展的實際需求，這種調控目標與結果一再背離的現象，需要決策部門認真反思。另外，在產能調控政策落實過程中，由於措施不到位，查處力度不夠，產生了“重審批，輕監管﹔重制度，輕執行”的不良傾向，結果往往是控住了守法合規企業，而放任了違法違規建設的企業。與此相關的利益鏈條應運而生，一些投機者通過高價轉手批文獲利，還有一些投資者建好生產線就等著大企業來收購。在一些地方，淘汰落后產能成為“樣子工程”，假淘汰、重復申報騙取獎勵的情況時有發生。這些現象的一再出現，已經嚴重削弱了產業政策和政府部門的權威性和公信力。

（二）地方政府GDP政績觀下的強力推動

四大行業對地方GDP、稅收和就業的貢獻度很高，各地均將其列入支柱產業。被調研企業都著重提出，地方政府在推進本地企業產能擴張、阻礙本地企業退出或被兼並中起著關鍵作用。這使得中央歷次化解產能過剩的政策無法落地，相反還加速了地方產能的擴張。（1）違規批准。水泥行業：南方某省在2009年國務院38號文出台后，在2011-2012年仍然新批水泥產能6000多萬噸。電解鋁：2003年后新增的2400萬噸電解鋁和氧化鋁產能中，80%以上都是違法違規產能。平板玻璃：2009年以來，各地都搶在38號文正式出台前突擊核准、備案了一大批玻璃項目，確保50多條生產線合法上馬。（2）利用低價工業用地或廠房、稅收返還、補貼、違規貸款、壓低水電價格等途徑，吸引企業在本地擴大產能和產量。有企業反映，部分地方政府為企業制定了經營目標，要求擴建產能和產量，如果不照辦，企業在許多方面就得不到照顧。（3）千方百計拯救瀕臨破產企業。鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃等企業規模大，產值大，我國實行的財政分權體制和政府官員考核機制，使得企業一旦退出，則意味著地方政府財政收入和地方產值的減少。因此，地方政府出於保護本地經濟發展、保護職工飯碗、維護職工穩定等考慮，會傾向於對這些企業施以信貸、財政、稅收等多方面的扶持，使面臨退出的企業得以繼續生存。

（三）淘汰落后、環保和產品質量監管和執法缺乏權威

企業普遍反映，各地都有大批未經國家環評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業產能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業為了擴張產能，擅自更改技術標准，降低了產品質量。更有一些企業以嚴重污染環境為代價，降低生產成本。這些都反映出我國在淘汰落后、環境保護執法、產品質量監管方面存在漏洞。據調查，我國鋼鐵行業目前大約有超過3億噸的各種不完全合規的鋼鐵產能。在電解鋁行業，2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產能，80%以上都是違法違規產能，可以說，發生在鋁行業的產能嚴重過剩，是違法違規造成的。某企業反映，“氧化鋁違法違規建設情況十分嚴重，許多特大型氧化鋁項目沒有通過國家環評，有些項目連有害廢渣——赤泥的排放系統都沒有配套建設，赤泥直接排放，對地表和地下水源造成嚴重污染”。在水泥行業，一些廠家為降低成本而違規加大混和材比例，一般情況，熟料和粉煤灰等混和材是7：3，現在不少廠家已加大至3：7，這使水泥質量嚴重降低，勢必引發質量事故和長期的安全問題。

（四）市場推動的兼並重組力量不足

被調研企業也都提到兼並重組對於化解過剩產能的作用，但是也都提出市場型的兼並重組很困難。從歐美、日本的產業發展歷史來看，化解產能過剩離不開行業的並購重組，當出現產能過剩的跡象時，市場力量推動的行業並購馬上風起雲涌，能夠有效消除過剩產能。我國鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃等行業在本世紀初開始也出現了系列並購重組，但多半是行政主導的、以地方龍頭國企為依托的、兼並收購大量中小企業的非市場化重組，協同性差，無助於化解過剩產能，地方政府即使本地企業出現破產倒閉，往往設置種種障礙，也不願意外來企業並購本地企業，跨地區重組的障礙重重。現有的財稅體制下，除了被央企收購，地方政府對外地企業兼並本地企業，以及本地強勢企業將資金投往外地，基本上不會持積極態度，導致市場化重組的現實可能性下降，直接影響到企業的主動性和積極性。

（五）資本退出存在主觀和客觀障礙

鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁四大行業都與我國城鎮化進程高度相關。企業反映，60%的鋼鐵、70%的水泥、80%的平板玻璃、60%的電解鋁被用到房屋建筑和基建上，因而此次四大行業出現的產能過剩局面與此次房地產和基建投資增速下降有直接關系。2012年我國城鎮化率剛過50%，未來城鎮化空間仍然很大。因此許多企業家仍然相信，目前的產能過剩是在城鎮化進程尚未實現情況下出現的，是暫時的、周期性的，未來發展空間是巨大的。以水泥為例，據統計，我國城鎮化率每提升1個點，可增加0.6億噸水泥需求。據此估算，中國城鎮化率達到60%，以1.2億人口城鎮化計算，居民住宅建設需求水泥7.2億噸。因此幾乎所有企業都選擇“熬”，而不是退出。十八大前后中央提出新型城鎮化戰略，鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業企業都對未來市場空間保持信心。另一方面，即使是瀕臨破產的企業，出於穩定財稅基礎、保護就業、維護社會穩定等考慮，地方政府會對其施以信貸、財稅等多方面的援手，盡最大可能維持企業生存，減少了產能的正常淘汰。