“放風箏式管理”

《決策》：針對上一輪改革存在的“貌合神離”問題，新一輪改革要如何規避？

周天勇：2008年以來的大部制改革中，有些並入的機構並沒有真正合並，貌合神不合。個人認為一在魄力二在決心。決心下到什麼程度？是比較溫和的還是比較妥協的，還是真下決心、破除阻力真要干？

馬慶鈺：除了上述問題外，出現貌合神離實際上是合並之后機制創新的缺失。這種機制簡單說，就是核心的決策部門，必須要有基於科學管理和合同管理的若干個執行部門和機構予以支撐。我們現在沒有認識到這一點，也沒有做成這種新的工作機制。

《決策》：十八大報告明確提出要“深化行政體制改革”，大部制改革作為行政體制改革的突破口，下一步應如何推進？

馬慶鈺：首先要做到三個統一部署：即統一部署自上而下各級改革﹔統一部署黨委和政府的同步改革﹔統一部署全國各地聯動改革。切實避免比較普遍存在的下改上不改、政改黨不改、有改有不改的問題。

其次大部制改革應與關聯性改革結合起來。現在來看至少需要做到與事業單位改革結合，與編制改革結合，與公務員工資福利制度改革相結合。

第一，大部制改革要與事業單位改革結合。事業單位改革也是一個熱門話題，其要害矛盾不在於分類，而在於今后這類機構如何通過存在形態的調整，較為徹底改變長期慣養而成的“二政府”官僚化德性，使其回歸社會性服務組織的本質。出路應該是在合理分類基礎上，走向事業單位法定機構化和法人治理結構化。可以學習國際社會經驗，讓有條件的公益性事業單位要有相應法規條例作為存在的依據，並通過法規條例對事業單位的活動范圍、任務范疇、服務標准、高管產生、資源空間和治理結構等進行確定，包括如何評估、獎懲，都要在條例裡面做出清楚說明。而且在原來政府組成部門和所屬法定機構化的事業單位之間，用帶有合約式管理的市場方式，取代原來的官僚行政化管理方式。這兩者的結合就是一種大部門制改革中的機制創新，大部門對所屬事業單位之間的管理關系，由僵化變為彈性，由行政性變為企業性和社會性。這種“放風箏機制”，既可以為改革后的事業單位“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”提供舞台，釋放更多服務能量，同時也保証不管空間多大自由度多高，都有一根線牽在核心的組成部門手裡，這就是合約。這個事業單位今后的理想存在形態，隻有通過一並進行的大部門制改革得到實現。

第二，大部制改革要和編制改革相結合。大部門制改革牽涉政府部門、管理部門的設置，還涉及部門機構人員調整，因此編制改革必將牽連進來。比照一些發達國家的經驗，現在我國機構改革中面臨的主要不是公職人員的裁減，而是公職人員崗位配比問題。受到過去計劃經濟和管理習慣的影響，迄今為止在我國公務員崗位配比很不合理，主要是：官僚機構多，執行機構少﹔管理人員多，服務人員少﹔后台人員多，一線人員少﹔務虛人員多，實務人員少。這不符合服務型政府建設的要求。下一步深化大部門制改革，一定要與編制改革緊密結合。總的取向是讓編制調整體現三個傾斜：即保証機構編制向基層一線傾斜﹔保証機構編制向執行部門傾斜﹔保証機構編制向行政系統傾斜。將決策與執行二者人員之間比例至少逐步調整為4:6，最理想是3:7，實現編制管理的科學化、規范化、法制化。

第三，大部制改革要與公務員福利待遇制度改革結合。大部門制涉及官員的利益主要是待遇問題，面臨利益的重新分配。因此我們要在現有公務員法的基礎上，按照官員的資歷及其所做貢獻設定相應的級別上升空間，然后根據他的級別來確定工資和福利，而不與官員官位挂鉤，從而減少阻力，也是比較科學的一個辦法。

總體來講，大部門制關鍵不在於精簡機構和人員，而是促進現代市場經濟體制與現代社會治理格局，要注意公務員崗位配比設置，由管制觀念轉向服務理念，強化執行隊伍，創新機制，將核心決策部門與其相應的各類執行機構之間的合約式管理機制做出來。

周天勇：主要看中央的決心和力度。有些部門設置很麻煩，個人認為大部制改革實際上是中央的事情，要克服阻力。我有個設想，就是以劃小省級區域來統籌改革。美國三億人口，五十多個州。我們十三億，三十多個省及直轄市。個人認為完全可以劃成60個，實現省直管縣，減少政府層級，還能分流干部，分流領導。（記者 查英）

原載：《決策》2013年第1期雜志