四、遏制政府特殊利益，是實現政治體制改革的至要

美國經濟學家道格拉斯•諾斯認為，國家有兩種具體的職能：一是促進社會福利的最大化，二是追求自身利益的最大化。這兩種職能有時是相互矛盾的。根據諾斯的理論，不同的國家側重其中的一種職能，從而使國家區分為三種類型——“中性”的國家、契約的國家和掠奪的國家。在他看來，屬於前兩種類型的是社會福利最大化的國家。這類國家能夠有效地提供產權制度安排，平衡各種利益集團的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一種類型的國家。這類國家以統治者利益最大化為己任，無心提供有效的產權制度安排。在應對各種利益集團博弈的時候，更傾向於捍衛統治者自身的利益。

筆者認為，諾思的理論值得思考。作為國家的行政機構，政府主持國家的日常運轉，需要且應當追求利益。但是，政府所追求的利益不能是自己的和不能單獨成為自己的利益。首先，政府如果有自身的利益，那麼政府的利益究竟是什麼?其次，政府應不應該獨有自身的利益即特殊利益?第三，政府能不能追求自身的特殊利益並使其最大化。對此，筆者的判斷有四：一是政府確有自身的利益，這就是國家的利益。二是當政府利益同國家利益相一致的時候，與人民的整體利益也是一致的。三是政府如果把自身利益異化為不予它者分享的特殊利益，特別是追逐僅僅有利於自身的經濟利益，實際上就是侵害公眾利益。

四是政府如果把自己獨享的特殊利益演變成為既得利益集團，政府乃至國家就走向了民眾的反面。原因有三：第一，不符合政府權力的來源;第二，不符合主權在民的基本理念;第三，承認政府擁有特殊利益並且可以最大化，是對公眾利益的褻瀆。

然而，在現實的社會生活中，不少政府機構謀取自身的特殊利益卻是人們看到的現象。在我國，政府既是國家利益的執行者，又是人民利益的代表者。從理論上說，國家利益與人民利益存在根本一致性;從實際來看，兩者卻常常表現出沖突。比如，中國目前的國富民窮問題，反映到分配領域，就會形成國家利益同人民利益的沖突。因此，既要看到國家利益與人民利益的一致，也要看到國家利益與人民利益的沖突，而且特別需要關注國家利益與人民利益的沖突。再比如，維持國家利益與提供人民福利的關系。目前，我國維持社會穩定的人員很多，費用很高。根據溫家寶總理在《政府工作報告》中披露的數字，2010年，全國的公共安全支出已經高於當年的軍費開支。國家利益給政府追求自身特殊利益，提供了很大的制度空間和政策空間。政府特別容易以維護國家利益為名，行謀求自身特殊利益最大化之實。國家利益也就成為政府侵害群眾利益的借口。因此，政府的行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義，理所當然地成為人們衡量某個政府好壞的重要尺度，成為社會公眾評價某個政府是否追求自身特殊利益的重要指標。

具體來說，我國一些政府機構存在自身特殊利益的表象和危害是顯而易見的：

第一，政府過度主導經濟生活，導致政府與民爭利。例如，政府招商引資或直接投資，獨自經營城市，獨攬土地的征用與出讓等。現在，政府在城市周邊拿地越來越困難。因為，農民都知道土地能夠增值。而政府之前採取的城市化發展模式，形成了對農民的雙重剝奪：一方面，農村向城市源源不斷地提供廉價勞動力，農民工進城卻沒有得到基本的社會保障;另一方面，城市化變成圈地化。地方政府獨佔土地的增值收益，把農民排斥在外。

政府與民爭利還表現在，政府過多開辦國有企業，國企官員享受高薪待遇。其實，政府主導國有企業，應該將國有企業集中在市場不能企及的公共領域，並且退出競爭性領域。同時，堅決廢除國有企業高管層的高薪制度。對於輪回到國有企業和黨政部門任職的官員，一律不能拿高薪。只是考慮到工作性質，這些高管的工資可以略高於在政府任職的同級官員。並且，總經理必須是公開招聘的職業經理人，其薪酬待遇與國有企業的業績相聯系。政府與民爭利，強化了政府內部的特殊利益傾向，造成權力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益個人化。

第二，政府所支撐的龐大的官員體系，在世界其他國家也是少見的。例如，許多國家已經退休的領導人員不可能擁有專車，就連在職的官員也不可能有那麼多人擁有專車。盡管社會對“三公消費”(公車消費、公款招待、公款出國)早有很多質疑，但這個問題長期不能解決，有些方面至今還是糊涂賬。

第三，政府的公共屬性被自身的特殊利益異化。由於強勢利益集團干擾太多，許多政府機構又過度關注自身利益，扭曲了社會利益格局。2008年，全國壟斷行業就業人群隻佔全國就業人群的8%，卻拿走全國職工工資福利的一半，形成巨大的行業不公。政府自身的特殊利益損害了公共政策的公正，導致政府公信力下降。應該說，近些年，我國發生的許多社會群體性事件，直接或間接地與政府的公共治理不當，甚至與侵害公眾利益有關，值得我們警醒。

針對上述種種問題，深化政府行政體制改革，是革除政府特殊利益，封閉政府權力出軌的必由之路。首先，最重要的就是，破除政府可以擁有自身特殊利益並將之合法化的思維。其次，界定政府、市場和社會的邊界，嚴格限制公共領域的政府行為。從根本上說，政府隻有不超越權力，不漠視權利，不亂作為，才能從根本上有效地遏制政府的違規行為和非法行為。再次，按照上述思路加快政府自身的改革，包括減少行政審批、降低行政成本等。(汪玉凱系國家行政學院教授，北京大學政府管理學院博士生導師)