原題：新型城鎮化隻能是政府有限主導———訪國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎

十八大報告中八次提到了城鎮化，李克強總理也多次強調，城鎮化是我們最大的內需潛力所在。但是未來城鎮化道路該如何走？新型城鎮化“新”在哪裡？城鎮化發展規劃的改革重點在哪裡？如何解決和糾正當前城鎮化過程中存在的各種問題和錯誤做法？這些問題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心是國內開展城鎮化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設性的政策建議。近日《經濟參考報》記者採訪了該中心研究員馮奎。

●政府全面主導的城鎮化發展蛻變成為誰官職高誰有話語權。許多地方的城市規劃因此嚴重違反科學規律，帶來了重大損失

●政府一家為大，主導城鎮化發展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張

●國際上，土地城鎮化一般是人口城鎮化的1.2倍，我國2000∼2010年達到1.8倍

●由於土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權，這就導致地方政府具有強烈的動機低價從農民手中征地，然后高價出讓

●人口已經達到中等城市的規模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮獲取土地指標非常困難

政府全面主導城鎮化發展模式弊端顯現

《經濟參考報》：中國的城鎮化發展模式與其它國家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導的作用。有人認為，這種政府全面主導的城鎮化一定程度上有利於城鎮化率迅速提升，有利於政府對人口流向、產業發展等進行調節，但是也有人認為，這種模式也面臨著部分政策失效、負面影響漸漸顯現的問題。您怎麼看待這個問題？

馮奎：政府全面主導的城鎮化干預人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長，這種干預主要通過制定戶籍政策、土地政策、行政區劃調整政策、投融資政策體現出來。

首先，人口戶籍政策。城鎮化的實質性內容就是人口由農村向城市的流動。中國的戶籍制度通過對人口流動實施限制，從而成為政府對城鎮化進行干預最有力的手段。

自1958年至80年代初，政府通過戶籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶籍政策不斷放鬆，但對遷移仍設置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶籍已基本放開，但是各地過高的“門檻”仍然排斥農民工進城。

其次，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導城鎮化過程中的土地利用。第一，從土地所有制規定來看，《土地管理法》規定，“城市市區的土地屬於國家所有”，即規定國家對城市土地的所有權，而任何個人、組織或企業都不能擁有其所有權﹔第二，土地規劃制度，特別是土地利用總體規劃的規定要求，土地使用者在利用土地時，要嚴格按照土地規劃，不能違背﹔第三，土地用途管制的規定強調，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護﹔第四，土地儲備制度規定，城市土地依法進行土地使用權的出讓必須經過政府儲備﹔第五，土地供應制度，包括土地利用總體規劃和年度計劃等，以指標的形式保証土地用於政府指定的地區或部門。基於上述一系列制度，各相關部門出台了多項政策文件對土地市場進行宏觀管理與調控。這些管理與調控手段涉及城鎮化過程中各類相關用地，比如住房用地、工業用地、商業用地等。通過這種辦法，國家實施了對城鎮化的主導。特別要注意的是，這些政策的執行期限並不明確，一般表現為“通知”、“工作方案”、“意見”等典型行政化的特征。

第三，行政區劃政策。中國城市和小城鎮的設置需要按照一定標准、程序報批，經過嚴格審定后才可被認定為是城市或小城鎮。1984年的小城鎮設立政策、1986年的縣級市設立政策，是迄今為止影響小城鎮與中小城市發展格局最重要的政策。

第四，規劃政策。規劃政策作為政府管理經濟的一項政策工具，種類繁多。據有關部門統計，經國家法律授權編制的規劃至少有83種。這些規劃工具強調上下口徑一致，上級部門的規劃制定的指標會層層分解到下級部門的規劃，因而導致在整個城鎮化過程中，各種規劃體現出一種政府主導的、計劃經濟較濃的色彩。

先看發展規劃。國家層面制定全國國民經濟與社會發展規劃，省、市、縣層面將上級部門的經濟與社會發展規劃的主要指標進行分解落實。國土資源部門和發改委部門負責編制國土規劃。國家層面制定全國性的國土利用規劃，省、市、縣、鄉分別制定各自的國土規劃。國土利用的主要目標通過這個規劃進行層層分解。建設部門牽頭編制城鎮體系規劃。省域城鎮體系規劃、市域體系規劃、縣域城鎮體系規劃也基本上上行下效。在規劃編制過程中，上級行政部門的規劃對下級行政部門的規劃進行指導與監督。

上述各類規劃中，發展規劃不是法定規劃，但由於它是發改系統主導，總體協調性較強。建設部門的城市規劃雖然是法定規劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現所謂“行政權威大於知識權威”的現象。各類規劃在城市這一層面，多被政府利益引導著前進。

第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實行了分稅制，規定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由於中國城鎮化過程中面臨著大量的基礎設施建設以及人口城鎮化發展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財產稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財政收入。2010年，土地出讓金已佔地方主要財政收入70%。政府對土地出讓金的依賴是一個循環，即政府越依賴於土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導致政府有著強勁動力從農民手中征地，並阻止農民在集體土地上進行城市化的探索。

另一方面，中國城鎮化過程中基礎設施、農民市民化所需資金的多元投入機制並沒有形成。長期以來，我國對中小企業、民營企業的投資採取的是法有規定方可進行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進行投資的政策。2010年5月，國務院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設、興建各類學校、醫院等設施。“新36條”在很多方面具有創新性，但也存在許多問題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項目，其細則出台依然需要有關部委研究后推出。由於民間資本參與投資建設的領域與部委原先管轄的領域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設有抵觸情緒，因此細則內容上有一定折扣。二是這份“新36條”出台后，進一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協調解決。這導致協調成本較高，本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。