創新人口城鎮化的體制機制

從我國國情看，就業、住房、醫療、教育等一系列城鎮福利都附於戶籍制度，因此，推進新型城鎮化的前提和關鍵，就在於戶籍制度改革。換言之，我國要推進人口城鎮化進程，必須首先推進戶籍管理制度的改革，進而推動與戶籍制度相關的土地制度、社會保障、醫療衛生、教育等領域的改革和建設，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務對常住人口的無差異全覆蓋。

由於城鎮之間的規模和等級不同，目前我國在戶籍制度改革的力度和進展上也存在較大差異，大致可分為三種模式：一是中西部小城鎮戶改模式。在這種模式下，小城鎮的落戶限制一般是全面放開，但由於部分小城鎮的戶籍“含金量”較低，農民在落戶城鎮后很可能會失去原本在農村享有的一些福利，這就使得小城鎮戶口的吸引力進一步下降,農民換戶口的積極性並不高。二是大中城市戶改模式。中等城市特別是一些沿海產業發達城市，為加快城市發展,會通過放寬申請條件、降低城市落戶門檻等政策來引進勞動力資源，但對大量以普通打工者身份長期居住的人群一般不開放戶籍制度。三是特大城市戶改模式。由於這類城市的戶口“含金量”較高,一旦放開戶口限制，城市將面臨巨大的人口壓力,因此戶籍制度改革步伐緩慢。現階段，一些特大城市探索通過設置合理的“准入門檻”，重點吸引高技術和創業人才。

從國際上看，一些發達國家人口城鎮化的實踐和做法，具有一定的啟示意義。一是多層次城鎮體系均衡發展。例如，20世紀20年代以來，美國城鎮化加速，大城市數量及規模迅速上升，但人口過度密集問題也出現在一些大都市帶。20世紀60年代，美國政府對大城市中心區進行再開發，將人口分流到小城鎮。在小城鎮建設中，美國注重整合各種要素，培育龍頭城鎮和城鎮群，提升聚集效能，在城鎮群向都市圈和城市帶發展中，推進區域城鄉一體化、公共服務均等化，消除城鄉差別，實現均衡發展。二是以產業支撐人口城鎮化。以英國為例，其城鎮化是以村庄和工礦業為基礎，伴隨工業化共同發展。城鎮化過程不只是工業不斷升級換代的過程，同時也是農業生產力不斷提高的過程。三是重視滿足人的需求。以日本為例，大概在1955年至1975年的20年間，每年有7０多萬人由農村進入城市,日本的戶籍制度是開放的，就業、住房福利、教育福利等社會保障制度面向全民，這使得日本向城鎮轉移的人口能夠自然融入到城市社會，由此使日本從經濟起飛階段開始就逐步完成城市化進程。

考慮到我國的具體國情，戶籍改革應在逐步剝離戶籍制度關聯福利、推行一元化戶籍登記和居住証制度等方面出台妥善的政策措施。由於目前我國的社會經濟水平存在較大地區差異，城市綜合承載力對人口容納量有一定限制，因此，改革隻能在各地現有的經濟發展水平下，按照城市的等級和規模循序漸進實施。

與此同時，還要改革和完善相關配套政策。一是建立城鄉平等、銜接的社會保障制度。擴大城鎮轉移人口的社會保障覆蓋面，加快推進農民工社會保險全面建設，逐步實現城鄉養老保障和醫療保障制度有效銜接，推動農民工與城鎮職工平等參加工傷保險、失業保險、生育保險並享受相應待遇。此外，將城鎮轉移人口隨遷子女義務教育納入城市政府教育發展規劃和財政保障范疇。二是改革公共財政體制、建立人口城鎮化成本分擔機制。加快財稅金融改革，建立包括農民工在內的基本公共服務體系﹔加大中央財政轉移支付力度，加快地方稅收體系建設，減少地方政府對土地財政的依賴，探索建立相應合理的公共成本分擔機制。此外，還應制定合理、客觀的設市標准，從而使我國的城鎮化水平與人口城鎮化水平相吻合。