汪玉凱：本輪行政體制改革的主要特征與發展趨勢

本輪行政體制改革，從理論上可以概括為以大部門制為外在形式、以轉變政府職能為本質內涵的政府公共治理變革。推進行政體制改革，實質上是一個根據經濟基礎發展需要不斷調整上層建筑的過程，不可能畢其功於一役，應堅持不斷探索、總結經驗、循序漸進、成熟先行。這裡需要在思想認識上解決好兩個關鍵問題：實行大部門制治理結構，部門大小的邊界在哪裡？實行大部門制組織結構的前提條件是什麼？

十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱“《方案》”）引起社會各界廣泛關注。把握本輪行政體制改革的主要特征，確立大部門制改革的正確理念，研究制定改革的推進策略，對本輪乃至未來我國行政體制改革非常重要。

本輪行政體制改革的主要特征

作為改革開放以來第七次大的行政體制改革，本輪改革給人們最深的印象就是突出了轉變政府職能這個核心。《方案》內涵深刻，主要有以下幾個顯著特征。

突出問題導向。把行政管理活動中存在的一些突出問題作為改革的優先選項和切入點，這是《方案》的一個顯著特征。如食品藥品安全、人身健康以及大眾出行等民生問題，成為改革的重要切入點。從政府管理和服務的視角看，正是這些領域存在一些長期沒有解決好的老大難問題。比如在食品藥品監管方面，長期存在監管分散、多頭執法、各自為政、部門利益等問題，引起社會的強烈不滿。這就需要從政府監管的源頭上進行整合，確立合理的監管框架，構建無縫隙的監管體系。《方案》無論在食品藥品監管和海上執法這兩個老大難領域，還是在大交通體系構建方面，都邁出了實質性步伐。

突出轉變政府職能這個核心。本輪行政體制改革的一個重要突破，就是圍繞黨的十八大報告確定的創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義這一轉變政府職能的總方向，制定了一系列簡政放權和深化行政審批制度改革的重大舉措。在放權方面，從發揮全社會的積極性和主動性出發，當放則放，包括政府向市場放權、政府向社會放權以及政府向企業、公民個人放權等。與此同時，確立了凡是公民個人、法人等能夠自主決定的事項，凡是市場機制可以調節的事項以及社會組織可以替代的事項，都不應設立行政許可和行政審批的原則。這在一定意義上為繼續深化行政審批制度改革指明了方向。在注重政府對外放權的同時，還強調了行政體系內部中央向地方放權、上級向下級放權，減少中央部門對地方過多、過細的管理。這些改革絕不僅僅涉及被整合的機構和部門，而是對所有政府部門都有普遍的指導意義。

突出構建政府管理的基礎性制度。在構建政府管理的基礎性制度、建立科學規范的政府職責體系方面，《方案》取得了實質性進展。比如，建立不動產統一登記制度，以更好地落實物權法規定，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權﹔建立以公民身份証號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼等制度，完善信息網絡、金融賬戶等實名登記制度和現金管理制度。建立這些基於信息網絡技術的基礎性制度，對提高我國政府管理水平和公共治理能力將產生深遠影響。

突出整合。行政體制改革是一項巨大的系統工程。為構建一個職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，本輪行政體制改革突出了整合：一方面，通過機構整合，使政府的部門設置更加科學合理，比如組建國家衛生和計劃生育委員會，就是國務院組成部委之間的整合﹔將新聞出版總署、廣播電影電視總局的職責整合，組建國家新聞出版廣電總局，就是國務院直屬機構的整合。另一方面，通過政府不同部門的職能整合，消除職能交叉、職能重疊、政出多門、多頭管理的痼疾。比如，除了整合食品藥品監管和海上維權執法職能，還整合了城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責﹔整合了房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，建立統一規范的公共資源交易平台、信用信息平台，推動資源共享、效能提高。這些改革不僅有望從根本上規范一些重要領域的執法和管理活動，而且為后續改革打下了基礎。