農民分享城鎮化利益的政策底線

　　主持人：十八大報告指出要加大城市支持農村的力度，加大強農惠農富農政策力度，在進一步推進城鎮化過程中如何保護好農民的利益？

　　黨國英：過去的城鎮化過程確有一些犧牲農民利益的地方。農民如何分享新型城鎮化利益，我認為以下幾個方面是政策底線。

　　第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅定不移地調控房價。隻要房價穩定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現城市定居的願望。

　　第二條政策底線是尊重農民遷徙意願。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出於重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業用地要求，必須征得農民同意，並按照協商價格給農民補償，方可進行相關交易。所以，在涉及佔地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。

　　第三條政策底線是尊重農民土地財產權。中國法權上的集體所有制是“共同共有產權”，而經濟研究表明，農業生產適合採用“按份共有產權”或“私有產權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸於農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可盡快採取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農民對耕地的無限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產權意識，拒絕非法奪地。

　　隻要上述底線得以確立，我國的城鎮化就不會過分傷及農民利益。

　　主持人：有人擔心，進一步推動城鎮化，會突破耕地保護紅線，您怎麼認識這一問題？

　　黨國英：合理的城鎮化不僅不會突破耕地保護紅線，反而還有利於保護耕地。我國城市的經濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農村地區的非農用地規模也很大，所以，合理規劃城市用地，其實有利於保護耕地。例如，農村區域的建設用地有18萬平方公裡左右，如果逐步地使農業轉移人口進入城市，農村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經採取了城鄉建設用地“增減挂鉤”等措施來解決這個問題，應該說是有成績的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務並不樂觀。一個可考慮的政策，是建立農業保護區制度，取代目前的基本農田保護制度，以加強農地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農業保護區的前提下，擴大土地使用的自主權。地方政府則應進一步明晰土地產權，確保土地利用規劃的法制化和民主化。

　　當前推進城鎮化面臨的重點與難點

　　主持人：李克強同志指出，推進城鎮化，面臨的重點難點問題很多，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，目前城鎮化改革存在哪些難題？

　　李鐵：難題有一些，從以下幾個方面做些探討：

　　1、戶籍管理制度改革面臨來自城市利益群體的壓力。我們看到了，隻要一提城鎮化，大家都歡呼雀躍，都在進行研究，但是一碰到實質的問題就可能左右為難，比如異地高考，就有兩種觀點，城裡人說“你憑什麼到我這裡來？”農民說“你憑什麼不讓我進去？”結果就是使得異地高考慎之又慎。所以，利益群體擔心公共服務的分攤是一個最大的難點。

　　2、土地管理制度面臨城鎮基礎設施資金來源的壓力。大家都在提土地征用制度改革、農村集體土地同權等，可是我們現在面臨更大的難點，是土地出讓金政策的改革，到底怎麼來進行？我們討論到農村，就是要改，就是要解決農民的利益補償，集體土地征收增加十倍，這也是杯水車薪。但是，真正的改革能不能進行下去，面臨著城市稅收的壓力。我們提出了“房地產稅”，可是房地產稅的征收難度暫不講，單看重慶、上海的征收額度才一兩個億，能解決我們現在嗷嗷待哺的城市居民的需求嗎？在這個問題上，如果城市建設的資金來源不解決，相應的改革就面臨著很大壓力。

　　3、完善社會保障體制、改善農民工公共服務水平面臨著企業成本增加的壓力。我們知道，農民工進城一定要完善社保。可是，我們還得知道，中國有兩個低成本，分別是土地成本和勞動力成本，社保就是勞動力成本的一個因素。現在廣東的社保率是67%，全國平均是百分之十幾。核心障礙是企業不願意繳。因為企業要繳了，成本就加大，而政府也不願意監管，如果逼著企業繳了，企業就不到這裡來投資了，招商引資的政績就會大大下降。尤其是中西部地區，這個問題不解決，我們怎麼樣才能提高社保水平，使農民工真正納入城市的公共服務體系？這也是一大難點。

　　像這樣的難題還有很多。總而言之，研究中國的城鎮化要做好三件事情：一是歷史地回顧，並且客觀地分析利和弊﹔二是對城市化發展過程中的制度問題要有清晰的描述，對制度演化的過程、結果、規律要有清晰地認識﹔三是對未來進一步推進城市化所面臨的各種症結，各種障礙和困境，要有充分而清晰的判斷。

　　主題延伸

　　國外不同時期幾種典型的城鎮化模式

　　●英國：城市與農村變革同步推進

　　從18世紀中后期到19世紀中期近100年，英國城市人口比例從20%提高到51%，從而使英國成為世界上第一個高度城市化國家。1760年英國工業革命開始后，以蒸汽機為動力的農業機械化設備的出現推進了農業技術革命，促進了英國農業生產力的發展，英國農村出現了大批剩余勞動力並向城市轉移，城市化進程由此加快。

　　●美國：低密度蔓延式擴展

　　美國的城市化起步於19世紀30年代，到1920年時城鎮化水平已達到51.2%。20世紀40年代后，隨著經濟的發展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區，城市空間結構發生顯著變化。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進了城市與郊區、鄉村之間發展差距的縮小。

　　●拉美：缺乏產業支撐的過度城市化

　　拉美地區的國家城市化的快速發展開始於20世紀50年代。20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產業，缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化，被學者稱為“過度城市化”。

　　●亞洲新興工業化國家和地區：城鄉交錯發展

　　上世紀50年代以后，東南亞一些國家和地區選擇“出口導向”發展戰略，迅速推進了工業化和城鎮化進程。中心城市的空間范圍迅速擴張，在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交錯地帶，出現了大量“似城非城，似鄉非鄉”的“灰色區域”。