未來縣域治理的根本方向應當是走向民主和法治

在縣域治理中，逐步強化上級集權，從而使權力更加集中，這從短期看確實加強了上級對於縣級的權力制約，也帶來了某些積極效應。但在我們這個巨大國家內，不僅這種自上而下的遠程制約的實際力度遠比新加坡、古巴這樣的小國弱得多，因而也無法從根本上遏制和扭轉縣域治理中腐敗蔓延的趨勢，而且縣級權力的向上集中還會造成權力更加不受公民和黨員制約，以至於腐敗更加隱蔽和蔓延。所以，雖然作為應急措施，暫時強化一下中央和省對於縣級權力的制約也許是必要的，但從根本上來說，真正標本兼治的措施仍應是盡快推進縣級的民主法治建設，以民主法治的方式來從根本上解決縣域治理中的各種問題。

在縣級政治體制改革方面，現階段可以立即著手直接推進的是法治建設，比如實行具有某種程度的過渡性的司法垂直管理。今后幾年更需認真研究和准備推進縣級的直選改革。隻有通過深刻的直選改革，才能使公民和黨員切實享有選舉權和被選舉權，從而使縣級權力切實受到自下而上的制約。

應當看到，治理我們這個洲級規模的超大型國家是有其特殊困難的。這其中的主要困難之一就是特別難以實施自上而下的權力制約，而它的首要應對之策就是發展縣級民主。

從理論上看，一般說來，越是小國、小型政治共同體就越有條件和可能比較充分有效地實施自上而下的權力制約，因而也就越有可能以較強的威權制約替代民主的權力制約，盡管這種替代也不可能是完全的替代。比如新加坡就是這樣。反之，越是大國，特別是超大型國家，就越難以實施自上而下的比較充分有力的權力制約，因而也就越需要自下而上的民主制約權力，特別是首先需要縣級民主制約權力，以從根本上彌補自上而下的權力制約的嚴重不足。當然，超大型國家同時也需要自下而上的權力制約與自上而下的權力制約的必要結合，由此，才能使超大型國家的縣級政權受到基本的有效制約，也才能夠通過縣政的相對廉潔、公正而穩固天下。所以說，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主。否則，縣級權力失控、腐敗失控、社會矛盾失控，整個國家都會隨之陷入大災難。

誠然，實行民主也是需要一定條件的，但近十年來，我國經濟發展迅速，按照平均匯率折算，人均GDP已由2002年的1135美元上升至2011年的5432美元，而人均GDP達到4000美元就已是中等收入國家了。這是我國民主法治建設的經濟基礎的歷史性重大飛躍。一般說來，在這種經濟基礎之上，初步建成民主法治國家，已經沒有問題了。縣級實現初步的民主化，也已沒有問題了。

但從可操作性的角度看，在如此巨大的國家中，只是縣和縣級市就有2800多個，再加上實行民主法治的知識、經驗、傳統嚴重不足，要想比較穩妥地實現這種轉變，沒有相當長的時間又是不可能的。也就是說，要在全國范圍內立即全面實現初步的民主化是不現實的。

在這種情況下，推進“社會主義國家的民主化”(鄧小平語)的首要環節，應當就是實行縣級選舉改革。這是因為，民主法治建設、特別是民主政治建設，必須從基層開始。隻有從選民的競爭性直選開始，逐級向上選舉，才能系統地形成民主政治。這在目前的直接選舉與間接選舉相結合的人大制度的框架內尤為如此。由於鄉鎮政權並不是完整意義上的一級政權，隻有縣級政權才是真正完整意義上的基層政權，又由於縣級政權在基層政權體系中具有特殊的重要性，所以，我認為未來十年全國選舉改革的重點理應是縣級直選改革。

隻要切實實行了縣級直選改革，使之初步地發展成為競爭性直選，就可以在這個基礎上對於縣級政治體制進行系統改革。這裡首先需要做的就是深化人大自身的改革。這種改革應當包括：取消人大雙層結構、實行人大代表專職化、大幅延長人大會期、切實行使人大的人事權和財政權、落實人大質詢制度、引進辯論制度、重塑和密切代表與選民的關系等重要內容。在此基礎上就可以實行黨的十三大所設想的“以黨領政”的新型政體。由此，“黨政不分、以黨代政”的舊政體也就終結了。