近年來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，由農村土地征收引發的經濟社會問題引起了廣泛關注，改革完善征地制度的呼聲越來越高。2008年黨的十七屆三中全會提出，要“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”，“按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”，“允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益”。2012年黨的十八大報告明確指出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。應該說，隨著我國土地管理制度和政策體系的逐步健全及農民土地權利保護意識的增強，改革完善征地制度的各項條件已基本成熟。

在此背景下，今年1月31日正式發布的中共中央第十個一號文件進一步提出了加快推進征地制度改革的要求，明確指出要以“提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”為目標，“加快修訂土地管理法，盡快出台農民集體所有土地征收補償條例”，並明確要求各地要“完善征地補償辦法，合理確定補償標准，嚴格征地程序，約束征地行為”，“補償資金不落實的不得批准和實施征地”。從一號文件短短100多字的表述中，可以清晰看出下一步完善我國征地制度的政策指向和改革思路。

征地制度不完善引發大量經濟社會問題

上世紀90年代以來，我國城鎮化加速發展。自1990年到2011年，我國城鎮人口由2.54億增加到6.9億以上，城鎮化率由22%上升到51.27%。未來10-20年我國城鎮化水平仍將處於快速上升階段。十八大報告指出要有序推進農業轉移人口市民化，切實提高城鎮化質量，這是全面建成小康社會宏偉目標的重大戰略舉措之一。但不可回避的是，在工業化、城鎮化及伴隨而來的大規模市民化推進過程中，城鎮發展已經和必將繼續佔用大量土地。自1995年到2010年，全國城市建成區面積總共增加了20000多平方公裡，1999-2008年，排名前10位城市的建成區面積從2629平方公裡擴增到7727平方公裡。城鎮發展所需土地，一個途徑是盤活存量建設用地，通過節約集約和合理用地來實現﹔另一途徑則是通過征收農村集體土地獲取。據有關部門對40多個城市的抽樣調查，目前約八成新增建設用地需要征收集體土地，后者已經成為主要途徑。

我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地進行征收並給予補償﹔在此過程中土地所有權主體由農村集體轉變為國家，土地用途也相應轉換為城鎮建設用地。實際上，為了公益目的征收私有產權土地也是國際上的普遍做法。但是，從我國征地制度的實施效果來看，還存在許多缺陷和問題，不利於保護農民的土地權益和財產權利，容易引發一系列經濟社會問題。

第一，征地范圍過寬導致征地權濫用。我國《憲法》對征地的原則要求“為了公共利益的需要”，而法律上沒有明確公共利益的概念，其范圍寬泛、沒有邊界。1988年《土地管理法》規定“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業”皆可實施征地﹔而2004年修訂《土地管理法》則不再列舉原本籠統的征地范圍，更加寬泛地表述為“任何單位從事建設，都得使用國有土地”，這也意味著所有的建設都可以征地。2011年1月國務院590號令頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，首次對“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”進行了列舉式規定，但這只是針對國有土地上房屋征收，對農村集體土地征收有關法律修訂究竟會產生什麼影響還不確定。基於“公共利益”目的的征地制度如若不界定其概念、明確其范圍，必然造成征地范圍過寬，大量經營性、商業性用地也都打著公共利益名義實施征地。此外，政府征地行為也很難得到有效監督和約束，征地過程不透明，容易滋生腐敗。同時，土地征佔速度過快、規模過大，也不利於耕地保護和國家糧食安全。1996年至今，全國耕地面積淨減少800萬公頃以上。

第二，失地農民群體數量激增。一般情況下，除了大中型基礎設施建設和線性工程，非農建設佔用農地主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地少於1畝。目前，全國非農建設佔用耕地每年約250-300萬畝，以此推算，那就意味著每年至少有250萬農民失去土地，變成失地農民。據有關部門統計，目前我國約有被征地農民4000萬，其中相當一部分完全失去土地﹔部分失地農民存在生產生活困難，絕大多數年齡大、收入低、經濟狀況差，屬於社會弱勢群體，特別是社會保障問題日益突出，成為影響社會穩定的重要因素。

第三，地方政府對土地財政過度依賴。政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地出讓形成的收入，用以補充正常的財政預算和為城市擴張的資金。土地征的越多，政府利益越大，地方財政對征地的依賴程度越高。從1999年到2009年，全國土地出讓收入從500億元左右增加到1.4萬億元，土地出讓收入佔地方公共財政中本級收入的比重從9%提高到44%，2010年土地出讓收入更是大幅增加到2.9萬億元，2011年繼續增加至3.3萬億元，佔地方本級收入比重分別為71%和63%。同時，地方政府也日益依賴於通過土地儲備方式把征收的土地用作抵押物來獲得信貸。截至2011年末，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地30.08萬公頃，抵押貸款4.8萬億元。地方財政對征地依賴的實質是對農村土地增值收益的依賴，政府的強勢往往形成對農民土地權益的侵害，影響農業農村持續發展。

第四，征地矛盾糾紛引發嚴重社會沖突。近幾年來，因農村征地、拆遷引發涉檢信訪案件呈現了高發態勢，有的大規模群體事件還引發激烈沖突甚至發生流血事件。征地和拆遷，實際上就是農民和政府以及農民和企業之間的利益沖突、農村基層組織管理者與農民之間的矛盾與沖突。因征地補償、房屋拆遷問題涉及的群眾利益范圍廣，容易導致群眾集體上訪、集體抗爭等群體性事件，這不僅影響正常生產生活秩序，有的還把經濟問題擴大化，容易激化社會矛盾和沖突，嚴重影響社會和諧穩定。