農民無法分享土地增值收益是現行征地制度的根本缺陷

征地在本質上是利益關系的調整，涉及土地所有權人、使用權人身份轉換，關系到征地前后土地的用途變更，更為重要的是，觸及到了土地收益的變化及各相關主體利益分配格局的調整。由於農民的土地承包經營權的權能不完善、確權登記頒証工作滯后，農村宅基地的權利性質不明確、管理制度不健全，再加上農民對自身權利的認知不充分。因此，集體土地征收的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程。農民自始至終處於弱勢地位，無法有效保護自己的土地財產權利，無法公平合理地分享土地增值收益。正因此，地方政府才能夠低成本獲得國有建設用地，才有動力過寬、過快、過大規模地實施征地，這又進一步損害了農民的經濟利益和民主權利。從這個意義上說，農民無法平等合理分享土地增值收益是現行征地制度的根本缺陷。

第一，征地補償標准不合理。征地補償水平偏低首先源於征地補償標准的確定基礎不合理。土地升值當然不單純依賴於土地所有者個人因素，但必須看到土地增值收益的實現是以產權所有人讓渡土地權利為前提的，應該在未來用途收益中取得合理補償。因此，要根據具體的經濟社會發展狀況來合理確定征收補償標准。《土地管理法》規定的征收土地補償、安置補助都是以被征收土地前三年平均年產值為基礎來計算，不考慮土地區位、經濟社會發展水平、土地供求狀況等影響地價的關鍵因素，也不考慮土地征收后的用途和市場價值，顯然不合理。這種標准只是把農民作為普通的社會成員來考慮土地增值“漲價歸公”，而沒有把農民作為集體產權所有者來考慮他們為公共利益做出犧牲而應得的補償。如印度《土地征收法》還規定，由於土地征收的強制特性，每位“利益人”在獲得土地的市值補償外，還會得到等同市值30%的費用作為對土地非志願獲得的額外補償。同時，在這一過程中，農民也沒有一個對自己的財產權利表達訴求的合理渠道或機制。這種不合理的補償標准直接導致各地對失地農民補償水平偏低，不足以解決他們的長遠生計。

第二，失地農民安置渠道窄。現行的征地制度導致相當部分的失地農民難以實現非農就業，生活水平難提高。我們對失地農民的土地補償和安置補償都是貨幣補償的形式，盡管就業安置在一定范圍內存在，但由於職業技能不適應和生活習慣上的差異等原因，就業安置辦法對被征地農民的吸引力不高，即便被征地農民進入安置單位，他們也往往成為首先被裁員的對象。比如三一集團在北京郊區征佔土地3000畝建設工業園，項目開工前預計安置當地農民就業3000-5000人，但企業正常生產后目前真正進入園區就業的不到200人。事實上，農民一旦完全失地就不可能再務農，而非農就業會面臨一個或長或短的過渡期，期間的生活成本會大大提高，靠農業勞動力的補償費用，難以維持其正常生活，被征地農民的生活水平事實上可能降低。

第三，土地收益分配不利於農業農村發展。財政部與國土資源部的統計數據顯示，2010年，全國土地出讓收入2.9萬億元，土地出讓的收益1.22萬億元，其中用於城市建設的支出佔61.7%，用於農業農村發展的支出僅佔18.4%。2008-2010年，農業土地開發資金佔土地出讓收益的比例分別隻有2.76%、2.08％和1.55％，平均為1.94％﹔農村基礎設施建設佔土地出讓收益的比例分別隻有7.41％、6.31％和8.36％，平均為7.58％﹔土地出讓收益用於農村的部分合計分別為10.18％、8.39％和9.91％，三年平均為9.52％。征地在某種程度上來說本身就是對農村土地的一種強制剝奪，農村失去了土地隱含著的長期發展權，土地收益中用於農業農村發展的支出比例偏低，不僅影響到了農民的現實利益，更不利於農業和農村長期穩定發展。

實際上，完善我國現行的征地制度，特別是如何讓土地所有者分享土地增值收益方面，有許多國際經驗可以借鑒。歐美發達國家在過去100多年走過的工業化、城鎮化過程中，大多採用市場原則對被征收土地實施補償。而許多亞洲國家和地區，像印度、柬埔寨、日本和韓國以及我國台灣地區等，除了同樣遵循公平公正原則，征收私有產權土地按市場價值原則補償等普遍准則外，還根據國情、區情探索了一些有效辦法來解決征地過程中普遍將面臨的社會沖突、政府收支平衡等問題。比如台灣地區的區段征收制度就是為應對高速工業化和城市化過程中的土地征收挑戰而設計的一套有效制度，筆者曾對此作過專門調查考察。其具體做法是：（1）當農用地根據城市規劃轉為建設用地時，農民可任選貨幣方式補償或“抵價地”方式補償，也可以兩種補償方式組合使用﹔（2）貨幣補償標准由原來一直採用的“政府公告定價”改為被征土地市場價格﹔（3）如果農民選擇“抵價地”方式補償，農民可以無償領回被征土地的40%-50% （即所謂“抵價地”）﹔（4）政府在啟動區段征收之前和征收過程中，必須通過洽談、協商、公告、聽証等多種方式充分與農民溝通﹔（5）區段征收后，被征土地全部轉為國有，政府按規劃將區內土地開發成公共設施區和可建筑區，選擇抵價地補償的農民可在可建筑區內優先選擇抵價地的位置﹔（6）農民選地完成之后，政府方可將剩余可建筑用地進行“標售”（挂牌出售），以平衡財政收支。

當然，由於同樣面臨人多地少矛盾，許多亞洲國家及我國台灣地區也經歷過長時期由土地來承擔社會保障功能的階段。進入城市化加速發展期，大量農業勞動力逐步轉移到二、三產業，大量農村人口進入城鎮居住。這種人口、產業和整體經濟運行迅速向城市集聚的模式，迫切需要政府對大片土地進行整體規劃、成片開發來與之適應。農民的土地資源在此過程中也成為其融入城市的財產基礎，農民對被征土地權利的訴求也與日俱增。在這種背景下，一方面要滿足城市快速擴張的土地需求，另一方面也要滿足農民財產權利訴求以達成社會的和諧，由此台灣“地政局”在新竹試點基礎上，逐步探索了一條被征地農民有權選擇獲得部分新的已開發土地作為征地補償的思路。實踐証明，以開發地作為補償的方式對於順利推進城鎮化、保護農民土地財產權、保障農民對土地增值的分享以及緩解社會矛盾沖突等方面發揮了重要作用。