改革完善征地制度的政策思路

首先，嚴格界定公益性和經營性建設用地。大多數市場經濟國家法律，對政府征收土地的權力范圍均有嚴格限制。土地征收必須滿足兩個基本條件：公益目的和公正補償。在多數國家和地區，工商業等營利性用地隻能通過市場原則公平購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家強制力專門為一般營利性項目去取得土地。政府隻有為“公共目的”才能動用強制性的征地權。由於對“公共目的”解釋的不確定性，在我國存在著對土地征用權的濫用，導致征地范圍過寬、征地規模過大。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要嚴格限制，從制度源頭上首先就要對征地目的和范圍進行嚴格界定。此外，還要完善征地程序，保証征地必須規范透明，在征收土地過程中，農民要有充分的知情權和參與權，這樣才能最大限度減少矛盾糾紛、有效降低社會沖突的可能性。

其次，大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。要完善征地補償機制，依法征收農村集體建設用地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。從國際經驗看，雖然各國土地征收補償的具體項目和補償標准並不一致，但是幾乎所有國家的法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償以保証被征地者原有生活水准不下降。我國現行的土地征收補償辦法，以征地前農業產值為基准，補償明顯偏低。為了切實保護農民權益，征地補償必須借鑒國際通用准則以土地市場價值為基礎，更不能為了降低建設成本以侵害農民利益為代價。此外，給被征地農民的補償，除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。如給予就業指導、服務，加大培訓力度，提高勞動者職業技能，為失地農民就業創造良好條件。從長遠看，要為失地農民建立起與城鎮居民同等的社會保障體系。

第三，允許農民通過多種方式參與開發經營並保障其合法權益。在符合土地利用總體規劃、嚴格用途管制和建設用地總量管控的基礎上，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，合理分享土地增值收益。十七屆三中全會已經明確，在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。對於依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的建設用地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，讓土地所有者——農村集體經濟組織與用地方直接談判和交易，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。做到“兩種所有權、一個價值標准”，逐步實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。

第四，賦予農民選擇留地安置的形式分享土地升值收益的權利。可以借鑒我國台灣地區區段征收制度的法律實踐和具體做法，在推進城鎮化與維護農民土地權益之間取得相對平衡，在征收農民集體土地過程中，適當擴大留地安置的比例，讓農民參與開發、分享利益。近年來，不少省市也開展了類似的留地安置試點探索，有必要盡快對各地不同的留地安置經驗進行調研總結，完善現有法規。對不是純公益目的的成片開發土地征收，可以考慮允許農民在貨幣補償方式或留用地補償方式之間，或兩者以一定組合進行選擇。如果是貨幣補償，採用標准與公益性征地的補償標准一致﹔而留用地補償方式則是讓農民取得原被征土地一定比例的國有建設用地，統一規劃，允許農民或集體組織在符合產業政策、區域功能等前提下獨立開發經營。其實，像日本、印度等國也不是隻有貨幣補償的單一方式，也有在一定條件下的替代土地、宅基地等實物補償。台灣的區段征收之所以社會成本低、農民熱情高，最主要因素是返給農民高達40%-50%的建設用地。當然，政府無償取得50%-60%的土地，也大大減輕了財政的壓力，實現了雙贏：政府得以建成規劃整齊、公共設施完備的新城鎮，而農民也因城鎮土地漲價而獲得土地增值收益。改革現有集體土地征收制度，賦予農民選擇留地安置的形式分享土地升值收益的權利，既有利於實現被征地農民生活水平不下降、長遠生計有保障的目標，也有利於積極穩妥、順利健康推進城鎮化發展。

作者系中央農村工作領導小組辦公室一組副組長、研究員

來源：《中國發展觀察》