點擊二

焦點關注

怎樣從法制角度規范和約束地方政府行為

關鍵思路

《環境保護法》的修訂應該突出地方政府及其政府領導的責任

記者:我國目前有無規范和約束地方政府行政行為的法律規定？是否有法律或政策可以約束一些地方政府的行為，比如約束和糾正像固鎮縣領導這樣的決策錯誤？

馬慶鈺:“停職”是一種比較模糊的處理方法，是一種問責的形式，而不是一種正式的處分形式，主要適用於黨員領導干部。停職是假定被停職人履職當中出現了錯誤，為有利於弄清真相暫時停止現任職務。簡單地說，就是現在擔任的職務還沒有免去，不過暫時停止工作，如何發落還要根據后果的嚴重程度。“停職”是一個很有彈性的方法:可以是一種真正的懲戒手段，也可以是一種躲避風頭的權宜辦法。對於使用這個方法的一方來說，具有進可攻、退可守的作用。

鑒於“停職”不是一個嚴格意義上的法律處分，因此在黨內管理中經常使用。尤其是在“暫行規定”發布后，全國各級黨委都制定了干部問責暫行辦法，有些和“兩辦”的規定基本一致，有的地方則還增加了自己的新內容。問責制的建立與施行，一方面有利於規范領導干部的廉政和作風建設，但同時也有待於進一步完善。特別是有的地方黨委的問責規定還存在較大缺陷，尤其是在實踐中隨意性較大，不是嚴格按照“暫行規定”的實質精神去做，而是根據自己的需要任意添加問責內容和行使問責權力。

為使問責更加規范、更加具有嚴肅性，應當對“暫行規定”加以修訂。例如為了避免黨委領導隨意而為，應當在其中增加對做出決定的一級黨委的主要負責人的責任規定，下屬黨員領導干部出現問題可以問責，但是如果問錯了並造成不良后果和影響，做出決定的黨委負責人應當承擔相應的過錯責任，承擔懲戒后果和相應的政治風險。

記者:雖然《環境保護法》等法律對地方政府的環境保護責任提出了要求，但在當前行政法律體制下，這種要求的落實能否得到有效保証？規范和約束地方政府的環境保護行政行為，需要在哪些相關的法律制度中做出怎樣的規定？

馬慶鈺:我國的《環境保護法》發揮了重要作用，但由於在1989年出台以后，沒有進一步完善和修改，其中一些規定已經難以適應經濟形勢變化的需求，難以適應科學發展理念指導下的社會經濟發展的實際需要。

在這部法律裡，有很多偏軟的、比較原則性的內容，如對環境污染責任主體的處罰就比較輕。其中有一條是，造成污染事故的企事業單位情節較重的，對有關責任人員給予行政處分。這就屬於比較含糊的規定。情節較重該如何定性？責任處罰僅僅是行政處分而已嗎？如果對環境和生態造成了破壞性后果，行政處分顯然是遠遠不夠的。

我國通過的《憲法修正案》中有很多內容對於指導環境保護方面的立法和司法都具有重要的作用和意義。特別是我國現行的《刑法》是1997年修改的，其中關於環境保護方面增加了刑事處罰的條款。這些措施對環境違法來說是有很強懲戒力度的，作用也十分重要。但是，1989年出台的《環境保護法》卻一直沒有相應修訂，這就造成了《環境保護法》與《憲法》和《刑法》銜接不夠。就環境保護責任主體而言，《環境保護法》僅對環境保護監督管理人員有所規定:“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由所在單位或者上級主管機關給予行政處分﹔構成犯罪的，依法追究刑事責任。”可是卻沒有對國家和地方政府有明確約束，這導致一些地方政府游離於環境責任之外，為了招商引資和GDP增長，忽視甚至干預環境保護，成為制約我國環境保護事業發展的嚴重障礙。

因此，必須加快修訂《環境保護法》，以使其與當今已經變化了的社會發展需要，與科學發展、可持續發展和健康發展的要求相適應，與《憲法》、《刑法》中關於環境保護的內容相協調。目前環境保護與執法的嚴峻形勢提醒人們，在修訂《環境保護法》時，涉及法律責任的部分除了規定環境保護行政機關及其工作人員的法律責任外，尤其應當明確落實地方黨委和政府行政領導的責任，就地方黨委和政府與生態和環境保護的責任關系建立起一個相應的責任聯系。如果在相應的區域范圍內出現環境污染問題和生態破壞，那麼其后果的承擔者不應僅有肇事者，還要根據因果關聯性追究環境問題發生地黨政主要負責人的相應責任，直至讓其承擔刑事責任。這樣就可能避免類似此次案例中的情形再次發生。