一、公共服務創新的前提是建立正確的公共服務理念

在歷經二十多年的改革開放以后，我國已經在政府管理理念、社會與經濟制度改造、以及經濟總體水平上都有了比較大的進步，可以說政府管理實現由經濟建設為重心向公共服務為重心轉移的時機趨於成熟。因此在2003年十月召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中強調：“各級政府要全面履行職能，在繼續加強經濟調節和市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。這標志著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨。

那麼，“公共服務”的確切含義是什麼？總的來看，大家對“公共服務”無非有這樣幾種理解：第一種認為，“公共服務”就是我國政府一直以來強調的“為人民服務”﹔第二種認為它就是指國家公務人員的職責和工作的一般屬性﹔第三種認為它指的是包括政府“彌補市場不足，促進社會公平”在內的所有工作。現在看來這些認識都有缺陷。

第一種認識的缺陷在於將“為人民服務”這樣一個帶有政治性的概念混同於公共服務這一行政職能概念。與“人民”並存的還有“居民”、“市民”、“村民”、“公民”等種種稱謂，但它們其中的任何一個都不能和“公共服務”所涉及的范圍相提並論，因為“公共服務”作為政府的一項職能，它已經超出了階級、階層和居住區域的界限。它是政府在自己所轄范圍內向有機會在此長期或短期生活的所有人提供的普遍的和無差別的服務。比如當政府採取措施保証飲用水資源的清潔衛生時，即便是一個服刑的犯人也不能被排除在享用這一公共產品的范圍之外。這是公共服務的一個特殊性質。

第二種認識和第三種認識則過於概括和含糊，從政府職能的角度說，這兩個認定都是不著邊際之論。如果按照這樣的說法去認識公共服務，那就會使從事政府公務的人員無從把握自己的工作邊界。在《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，政府主要職能被概括為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。“公共服務”作為其中之一，職能范圍肯定是與其他三個方面有所區別。而國務院的28個部委、1個特設機構、18個直屬機構、9個部委直屬局，以及一部分國務院直屬事業機構也必須要通過相應分工，在上述四方面職能中各有側重。比如國務院發展改革委員會、中國人民銀行等機構就主要側重於經濟調節職能﹔國有資產監督管理委員會、國家工商管理總局、國家食品藥品監督管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、中國銀監會、中國証監會、中國保監會、中國電監會等機構就主要側重於市場監管職能﹔國家民族事務委員會、國家人口和計劃生育委員會、公安部、民政部、司法部等就主要側重於社會管理職能﹔而勞動和社會保障部、信息產業部、衛生部、教育部、建設部、交通部、鐵道部、民航總局、國家郵政局、國家氣象局、國家地震局等機構的職能側重應當屬於公共服務。這就是說，作為政府職能的“公共服務”應當從微觀和具體的層面來把握。

針對上述認識的不足，本文提出，公共服務主要是指由法律授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。對比第一個認識的偏頗和第二和第三種認識的抽象，這種歸納立足於政府職能，相對更為具體和有針對性地勾勒出了公共服務的工作邊界﹔依據新公共管理主義的理論與現實，提出了公共服務的相關主體。這樣就有助於政府的職能角色定位和處理好自己與市場、與企業、與社會、與公民的關系，為決策者進行相應的制度安排、制定法規政策和有效開展工作樹立了坐標。

在一些急於尋求公共服務運作模式和經驗的人們看來，闡明公共服務的理論依據和邊界范圍也許屬於老生常談。其實不然。放眼世界人們就不難發現，一切有效的公共服務運轉和良好的服務質量並不是隨便或偶然獲得，它們無一不是建立在清晰的國家管理哲學上面。對於一些發展中國家來說，雖然長期所從事的工作中有很多就屬於公共服務的范疇，但在理論、導向、標准等方面都沒有達到應有的理性程度。所以在發達國家視為當然的東西，在后來的發展中國家這邊還需要進一步明確。其目的是為公共服務實踐確立政治倫理落腳點和行政價值坐標系，使政府及其人員能夠把公共服務這項既普通又復雜的工程從哲學的層面加以理解，從而形成更加理性的認識並進而變為自覺的行動。本文認為，公共服務的理性主要源於三個方面：第一是人權因素，第二是公民與國家關系，第三是以需求促供給的功利主義目的。