二、公共服務的范圍界定

為了使同行大家對我關於公共服務的定義有更加清晰的概念，有必要依據公共物品理論對本文中公共服務的范圍，即“政府和非政府公共組織在純粹公共物品、混合性公共物品以及個別特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責”作進一步解釋。並在此基礎上就我國當前公共服務工作重點提出自己的看法。理論分析框架與定義概括中部分內容不契合的情況，將會引出本文對於傳統公共物品理論完整性的討論與補充觀點。

從實踐看，公共服務的范圍取決於社會成員的公共需求。比如社會保障，公共教育，新鮮空氣，沒有污染的自來水，清潔的衛生環境，吃沒有健康危害的食品，享受優美的環境綠化，擁有有效的疾病預防網絡，消費必須的電力、燃氣、冷氣和暖氣，獲得優質的電視、電信和郵政服務，享用便利的鐵路、航空、公路、城市公交設施以及充足的文化、體育和娛樂等非經營性設施，等等。為了更加清晰地認識這類需求的性質，並客觀把握公共服務職能的界限，經濟學家們創立了著名的公共物品理論。這成為分析公共職能時最有效的工具。

這個理論最早應追溯到瑞典經濟學家威克塞爾。他在1896年的《財政理論研究》中將邊際成本定價等設計應用於公用事業服務、帶有壟斷性的寡頭產品等，以此開創了“純公共物品理論”。1919年產生的“林達爾均衡”是公共物品理論最早的成果之一。然而最直接和最有意義的貢獻則來自於現代福利經濟學代表人物之一P. 薩繆爾森。1954年，他在《公共支出的純粹理論》中，[5]歸納了公共物品在消費中的兩個本質特征：一是非排他性，一是非競爭性。這個歸納成為公共物品的經典定義。

由於在現實中還存在許多“薩繆爾森歸納”不能完全包容的一部分特殊性公共消費的情況，后來的公共選擇學派代表人物布坎南又對其做了重要修補。他在1965年發表的《俱樂部的經濟理論》中首次提出了准公共物品（又叫非純粹公共物品或混合公共產品）的理論，[6]這類東西或者隻具有非排他性，或者隻具有非競爭性，總的特點就是它們不能同時滿足薩繆爾森所提出的那兩個條件。

至此，公共物品理論似乎已經形成一個相當完美、極具有解釋性的分析工具，它成為公共經濟學的基礎，成為政府公共職能的認識依據，成為學者們在討論政府工作時引用率最高的經典理論之一。根據P. 薩繆爾森，人們知道社會秩序、市場秩序、法律制度、環境保護、傳染病防治之類的公共需求屬於比較純粹的公共物品，其消費和享用上的非競爭性和非排他性決定了這些產品和服務的提供可以主要依賴於政府﹔而根據布坎南，人們則知道如森林牧草、飲用和灌溉水這類公共資源性物品，以及象道路、港口、橋梁、公園、公共文體娛樂設施之類公共工具性設施，都屬於不純粹的公共物品。從理論上講，公共資源性物品不具有排他性而隻具有一定的競爭性，而公共工具性物品隻具有一定的排他性而不具有競爭性，因而它們被歸類為“准公共物品”或“混合性公共物品”。布坎南的創建為政府等公共組織認識自己的角色以及針對不同公共物品供應採取相應管理方式提供了依據。

然而實際情況卻顯示，到公共選擇學派為止的公共物品理論在面對另外一類生產和消費時仍然存在含蓋的不完全性和解釋的不充分性。比如與人們日常生活息息相關的自來水、天然氣、暖氣、電力、電話、鐵路與航空運輸等一向被叫做“公用事業”的需求，到底是純粹公共物品還是准公共物品？答案為都不是。根據大家日常的消費經驗來看，它們和吃飯、穿衣、住房一樣，都是既具有競爭性又具有排他性的地地道道的私人需求和私人物品。正由於這一類物品的私性並不鮮為人知，我們才看到早在1874年，法國的蒲魯東就提出國家的鐵路運輸事業“私營”要比“公營”好的主張。而在上世紀80年代由英國首相撒切爾夫人開啟先河的電信、鐵路等公用事業民營化浪潮，相信也在很大程度上源於對它們本質的認識。按理說，私人需求與消費通過市場獲得供應和滿足是沒有問題的，可是上述服務在民營化實踐當中既不順利又不能取得應有的預期效果。其普遍的問題是價格不斷上升可服務質量卻沒有提高甚至下降。廣大消費者為此怨聲載道，而政府管理者則常常處於騎虎難下的尷尬當中。說公共服務領域的市場化改革是最近20多年各國行政改革中的“燙手的山芋”也不為過。