三、公共服務的運作框架

公共服務是一個系統性實踐，整個系統至少包括服務的結構、服務規劃、服務的融資、服務政策方案評估、服務的提供和服務質量的監督等六個環節。

1．公共服務結構。公共服務結構根據政府體制、歷史文化和服務內容的不同而不同，各個國家都會根據自己的硬件、軟件環境以及社會服務的任務而形成相應的工作結構和機制。一般來說，公共服務運行結構要由總體統籌規劃、特定領域實施、具體單位落實、相關工作人員的常規執行、以及需求回應性處理這樣五個層面。第一個層面屬於政府核心決策者以及宏觀管理、財政等部門的職責，主要是根據國情和某一個行政區域內的人口資源和財政能力來確定公共服務的總體目標、水平、策略、原則等方向性的框架，並經同級權力機構批准實施﹔第二個層面屬於特定領域和部門的管理職能，比如社會保障部門、公共衛生部門、教育部門、公共基礎設施建設部門等，要在政府公共服務的總體規劃下，具體部署本領域公共服務的目標、標准以及公共產品的生產與供給安排﹔第三個層面屬於具體服務單位的職責，比如醫院、學校、市政管理機構、經濟實用住房管理機構以及公共事務的窗口單位等，它們承擔著公共服務的實施任務﹔第四個層面是常規性執行職責，主要是服務者與被服務者之間直接的提供與接收關系，由相關工作人員針對顧客問題來做出結論並給予幫助，比如醫生、社會工作者、健康護理人員、經濟實用住房經理人員以及警察等都在這個層面上向公眾提供面對面的服務﹔第五個層面是對特殊需求的回應性處理職責，即根據一個服務組織明確的承諾規定，通過一個反應途徑對某種特別要求提供回應性服務。比如象政府裡面特設的接待室或者在一些城市裡面的市長熱線以及比較普遍的市民緊急援助電話等，都屬於此類。

2．公共服務規劃。公共服務的規劃就是使整個執行獲得清晰根據的步驟。這可以通過漸進的過程也可以通過理性綜合的方法來制定。漸進的規劃一般以以往的工作為參考。而理性綜合則要包含至少7個環節：①公共服務的環境評估﹔②服務目標包括標准的確定﹔③不同工作方案的設計與對比﹔④對照服務目標和標准做結果預測﹔⑤根據上述算計選擇工作方法﹔⑥服務計劃的執行和落實﹔⑦根據監督和反饋對結果以及與結果相關的環境進行評估並進一步完善規劃。理性綜合規劃模式要求細節太多以至於不容易做。但是至少它可以讓服務管理清楚有序。一個計劃的最低要求包括：對目標的說明、方法的選擇、執行和落實的行動細節，以及評估標准。

3．公共服務融資。公共服務的資金來源形式各異。比如稅收、借貸、收費、公共認繳、經營剩余、自願捐獻、搏彩基金、征集、許可証出售等等。作為平衡，公共服務傾向於接受與私人公司不同的規則限制。比如，為了避免獨立部門運營的走形，公共服務領域裡在基金使用和活動上都不允許靈活多樣。為了經濟管理的利益，公共服務總是不准許在不同的預算項目之間轉移資金，這意味預算管理中不能將基金剩余或運轉中的虧空跨越財政年度，或者將專項服務資金挪作它用。公共支出的托管是不可以有彈性的。這不僅是因為公共支出的受益人比如養老保險金的領取人都有確定的權利，而且也因為宏觀經濟管理要求所有支出形式都要有利於平穩。公共預算的調整必須要符合漸進原則。公共部門預算一般分為一般性支出和基本建設支出兩部分：一般性支出處理的是經常性開銷。這可以通過一個項目的總費用預算來管理，比如在社會保障或老年人服務專門項目下的支出。在同一類別項目內的超支或少支都會對其他服務產生影響。可以採用這樣一個方式，就是為一個獨立機構設立一個預算，這個基本單位就是一個花消中心，由它來記錄其服務職責內的每一筆開支。基本建設支出主要是通過政府化的錢。這類支出的目的是購買公共需要的物品。然而由於政府財政通常和年度收入連在一起，所以作為宏觀經濟的一部分，基本建設支出不能零碎處理。在大規模的基本建設項目中，一般採用分期預算調度使用資源直到項目完成。整個過程中往往伴隨著資金管理的失控。

4．公共服務政策方案評估。第一，效率評估。政策評估的最基本形式是看看公共福利政策或公共服務方案是否達到了目標。如果答案是肯定的，那麼政策就是有效率的。如果以最低花費獲得了目的，那就獲得了低成本高效率。第二，效益評估。人們應當把效益和效率明確區分開來。如果以最低成本生產出一定單位的產品，這個過程就是有效益的過程。達到了每一個目的未必有效益，因為有些目的與其他目的實現相比困難太大化錢太多，而且當有關部門全力實現目標時，花消還會有上漲趨勢。在既定目的面前公共服務常常沒有很多選擇余地，比如，幫助赤貧人口得以生存，確保針對年邁老人的長期照顧服務不會中斷，在這類服務中主要目的可以是效率而談不上效益。第三，公平度評估。在公共服務提供中恪守公平或者公道原則非常重要。公平就是說相同的情況要相同對待。程序公正有關服務的過程，比如不能有歧視、實際結果的平等。在實際生活中，公共服務管理者必須要從不同的角度來衡量公平的程度：是否化在相同目標對象身上的錢數出現了差異﹔是否該花的錢在確定的受益者那裡具有等同影響﹔是否人們能夠在等同的程度上享用同一服務﹔作為成本問題的結果，是否人們都面對等同的費用負擔，等等。