3.農地經營的形式和規模問題

這個問題看似與城鎮化並無直接聯系，但農地的經營形式和規模在很大程度上決定著農民的數量，也決定著城鎮化進程中農村人口向城鎮轉移的規模。

（1）世界上有兩種農業、農村和農民

一是以亞洲、中東和西歐等地區為代表的傳統國家的農業。由於農業發展史漫長，人口繁衍眾多，農業的基本特點是人多地少，農村的特點是人們在村庄集居，農民相互有明顯的血緣地緣關系，因此相互守望，以解決水利和農忙季節的變工插犋等農業生產中的關鍵問題。

二是以南北美洲和澳洲等為代表的新大陸國家的農業。其特點是農業開發史短，人口密度低，農業的基本特點是人少地多，農村的特點是人們分散居住於自己的農場，由於早期都是移民，加上農場規模大，因此農戶（農場主）之間無多少生產、生活上的聯系。

這種差別本質上是由這兩類國家的農業資源稟賦、社會發展歷史存在著極大差別而造成的，因此它們之間不僅僅有著經濟學意義上的差別， 更多的是還有著社會學、政治學等方面的差別。它們之間當然應該相互借鑒經驗，但決不能照抄照搬。

（2）農業以家庭經營為主體不僅是我國的歷史現象，而且是世界性的普遍現象

農業以家庭經營為主體，是由農業自身的產業特征所決定的。農業的勞動對象是有生命的動植物，農業的本質是農業經營者控制下的動植物生命活動過程。這一不同於其他產業的特點決定：隻有讓農民種自己的地、打自己的糧，他才會盡心盡力。這是我國農村改革基本經驗的精髓，也已經被實現了農業現代化的國家所証明。

家庭經營需要有農民相互間的合作與聯合以及完善的農業社會化服務體系來解決一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情，這就是農業為什麼要實行統分結合的原因。

公司制的農業由於需要雇工，因此它必須具備工廠化條件下對勞動便於監督和對產品實行即時檢驗的條件。公司制農業在設施農業、規模化養殖等方面可能具有優勢，但在大田生產中，難以具有優勢，這已經被世界各國尤其是發達國家的農業發展實踐所証明。應當支持和鼓勵公司、企業到農村去為農民在農業的產前、產中和產后各環節提供社會化服務，開展農產品營銷和加工，開發農民和農村集體組織無力開發的閑置資源，不應當鼓勵公司、企業與農民爭奪耕地的經營權。

日本和我國台灣省等，都對公司、企業進入農業有嚴格限制。日本有關法律規定：公司企業等法人不得購買農地，依法租賃農地的法人，不得改變農地用途，公司的銷售收入必須主要來自農業，公司股東必須以農民為主，公司專務（相當於執行董事）必須以從事農業經營為主等。我國台灣省的有關法律規定：私法人（以盈利為目的的公司企業）不得購買農地。這些規定都體現了農地隻能用於農業、農地應當主要由農民來經營的原則。

（3）農地的經營規模，必須符合本國的基本國情和經濟社會發展階段的要求

我國農戶的土地經營規模小（戶均約8—9畝），但這不是由國家的法律和政策造成的，而是由我國的基本國情和當前的發展階段決定的。隨著工業化、城鎮化的推進和農村人口的轉移，農村的土地承包經營權已經在逐步流轉和集中，到2011年底，流轉了承包經營權的耕地已達2.28億畝，佔農戶土地承包經營權合同面積的17.8%。相信隨著農村人口的進一步轉移，農村流轉承包經營權的耕地面積將會繼續擴大。當前制約農村土地承包經營權流轉的因素主要有三：一是法律雖已明確農村土地承包經營權為農戶的用益物權，但實踐中對農民的這一財產權益仍保護不夠，農民對流轉后可能失去土地權益的擔心仍然較重﹔二是農村土地承包經營權流轉市場的發育明顯滯后，土地流轉的供求信息不通暢、不對稱，對土地流轉的各項服務滿足不了需求，客觀上影響了流轉﹔三是轉移進城的農民基本上尚未能真正成為市民，各種后顧之憂阻礙了土地流轉。從這個角度看，農村土地承包經營權的流轉和集中，與其說是地的問題，不如說是人的問題。隻有真正實現了人的轉移，地的流轉和集中才能水到渠成。因此，要想實現土地和流轉和集中，應當把更多的精力放到人的轉移上。

土地的經營規模到底多大才合適，這必須充分考慮國情和發展階段的實際。我們提倡適度規模經營，什麼是適度？不同國家的不同發展階段和不同地區也會有不同的要求。

日本目前有465萬公頃耕地（合6975萬畝），260萬農戶，平均每戶1.8公頃（27畝），但扣除北海道之后，日本本島的戶均農地經營規模是1.2公頃（18畝）。最近，日本政府制定了加快擴大農地經營規模的計劃，試圖經5年努力，實現每一農業經營體在平原地區經營水稻20公頃的目標。這20公頃是如何確定的？日方說在日本現有的農業生產條件下，水稻生產從1公頃擴大至10公頃時，稻谷的單位生產成本是逐步下降的，但到了10公頃后就降不下去了，因此10公頃是技術經濟的最佳要求﹔但是，農戶隻種10公頃水稻，如果不兼業，收入仍達不到居民的平均水平，因此，要使水稻生產的專業農戶達到居民平均收入水平（約600萬日元/年），就需要把經營規模擴大到20公頃。屆時日本需要的農民為90萬人，勞均約經營5公頃耕地，這是日本認為的適度經營規模。但在實現這一目標過程中，日本基本不需要考慮農民的轉移就業問題，它現在隻有260萬農民，5年后，70歲以上的老年農民基本都退出生產活動了（目前65歲以上的農民佔68%），保持90萬農民的目標，還需要有年青人來補充。因此日本在考慮這一問題時的約束條件比我們簡單。

我們則不僅需要研究土地適度經營規模的度，更需要考慮實現這個度將要轉移多少農民，轉移出農業的農民如何實現新的就業。上海鬆江區的農村近年來在推進家庭農場，平均規模為100—150畝，兩口子經營一稻一麥（或一季稻一季油菜），純收入可達7萬至10萬元（畝均純收入約700元），如果再代為畜牧公司養豬，還可增加純收入6萬元左右。但上海同志對我講，發展這樣的家庭農場，至少要有兩個條件，一是農業勞動力基本都已經轉移，二是政府要有財力補貼農戶和提供農業社會化服務的能力。據了解，對這樣的家庭農場，當地政府對每畝農田每年的補貼在480元左右，如果扶持農戶養豬，還需要補助建設豬舍的資金。

同時還有一筆帳要算，那就是農民轉移的帳。戶均經營100畝農地，如果普遍化了，整個上海郊區隻需要3萬農戶就可以了，因為上海隻有300萬畝耕地（當然它還要有種菜種果種花的農戶，還要有為農業提供服務的人員等，實際從事農業和與農業有關的勞動者還會更多）。如果全國農戶經營的土地規模擴大到100畝，那就隻需要1800萬農戶，但同時需要轉移出2億戶左右的農戶。這顯然不是短期內可以辦得到的事。土地經營規模的擴大，必須考慮二、三產業和城鎮對農村轉移勞動力和人口的吸納能力。因此，中央一再強調的是要解決好“三農”問題，而不是隻考慮農業效率這個單一問題。否則，隻考慮農業的效率，把土地交給少數人去種，農業效率是提高了，但如果大量農民的轉移就業問題沒能解決好，那引出的社會矛盾可能會更多、更復雜、更難以處理。

我們應當堅持黨的十七屆三中全會決定的精神，堅持和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營這個我國農業的基本經營體制，促使家庭經營和統一經營在新形勢下實現“兩個轉變”：家庭經營向集約經營轉變，統一經營向綜合發揮集體經濟、農民專業合作組織、農業社會化服務體系和農業產業化經營體系作用的方向轉變，以此推進我國農業經營體系的創新和完善。

（三）城鎮化進程中的農民轉市民問題

我國城鎮化進程中存在的一大問題，是土地的城鎮化大大快於人口的城鎮化。1980年我國城市建成區面積為5000平方公裡，當時的城鎮人口為19140萬人，城鎮化率為19.39%。2010年城市建成區面積為4.6萬平方公裡，城鎮常住人口為67113萬人，城鎮化率為49.95%。30年間，城市建成區面積擴大了8.2倍，但城鎮常住人口僅增加了2.5倍。尤其要注意的是，2010年城鎮常住人口與城鎮戶籍人口的差距達到了15.8個百分點,這意味著我國2010年的戶籍人口城鎮化率隻有34.15%（約45792萬人），這也意味著有21321萬多城鎮常住人口並沒有真正成為他所在的城鎮的居民。如果考慮這個因素，我國土地城鎮化與人口城鎮化的差距就更大。城鎮化進程中的農民轉市民，至少需解決四方面問題：

1.就業問題

就業必須依靠經濟的發展和產業結構的調整，尤其要靠非公有制小微企業的發展。據發表的《中國中小企業人力資源管理白皮書》（CHINA HRKEY）數據披露，目前我國注冊的中小企業已超過1000萬家，中小企業工業總產值和實現利稅，分別佔全國總數的60%和40％左右，中小企業提供了75%的城鎮就業機會。據有關部門統計，黨的十六大以來的10年，我國城鎮大約解決了1億勞動力的新增就業問題。以后能夠逐年解決多少城鎮新增人口的非農就業問題，應該有個大體的測算。

2.住房問題

據有關部門調查，農民工在城鎮的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉結合部或城近郊區的農民住房，自購住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農民工比重不足3%。2010年農民工月租房成本平均為421元，佔月平均工資的四分之一。

3.社會保障問題

據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重為16.4%，參加城鎮醫療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業保險的為9.4%。以武漢市為例，一個農民工如參加規定的城鎮各項社會保險，用人企業每月需為其繳納516元，農民工本人每月繳納166元（佔其本人月工資的12%），合計為每月682元，每年為8184元。以目前農民工的參保率看，缺口相當大。

4.隨遷子女的教育問題

據有關部門統計，2011年全國義務教育階段的農民工隨遷子女為1167萬人，其中進入城鎮公辦學校學習的佔79.2%，中央財政為此獎勵、補助資金45.9億元。今后還將有多少義務教育階段的農民工隨遷子女要進入城鎮就讀，而解決了他們的義務教育問題，緊接著需要解決的就是他們在遷入地就讀高中和報考大學的問題。

上述的四個問題，每個問題的解決難度都不小，同時相互之間又有著相當的關聯性。現在的問題是已經積累了不少矛盾，而城鎮化的進程還要繼續推進。因此必需盡快制定相關的政策措施以逐步化解這樣的矛盾。要借鑒有關國家的有效辦法，制定農民工轉為市民的過渡性制度。泰國曼谷的辦法是，一要允許農民工自主選擇，到底是選擇將來轉為市民還是隻來城市打工掙錢。二要對作了不同選擇的農民工有不同的制度安排：希望進城打工掙錢后回家鄉去的，隻要交納最必要的社會保險費用就可以（如工傷）﹔希望將來轉為市民的，用人企業和個人就必須足額繳納各項規定的城鎮社會保險費用，交滿8年，就給予當地市民的各項基本權利。這樣，不僅給了農民工將來進城與否的自主選擇權，而且也給了城鎮政府和社會接納農民工轉為市民的緩沖時間。設立農民工自主選擇和轉為市民過渡期的制度建設要早做安排，否則矛盾越積累壓力越大就越難解決。當然，要從根本上解決問題，還是要逐步做到包括基本社會保障在內的基本公共服務在城鄉和地區之間的均等化。

農民轉市民的問題，還涉及到城鎮化的具體道路問題。2000年制定“十五”規劃時提出了“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”，但十余年下來，結果並非如此。我國小城鎮人口佔城鎮人口比重最高時是上世紀九十年代初，當時曾達到27%，約8100多萬人﹔到2010年，小城鎮人口佔城鎮總人口的比重降到了20.7%，約1.38億人，大中城市的人口比重事實上是在不斷上升。大中小城市和小城鎮協調發展的路到底走不走得通，以及如何才能走通的問題迫切需要抓緊研究。一是產業布局問題，這關系到如何引導就業布局和人口布局，產業集中在大中城市，就業和人口就必然集中於大中城市。二是小城鎮基礎設施建設和基本公共服務問題，目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%，加上教育、衛生、文化等公共服務的相對不足，導致了人們對到小城鎮居住缺乏吸引力。而德國有60%的人口、80%的中小企業是分布在2萬人口以下的小城鎮中，從而形成了它具有特色的城鎮體系和產業、就業、人口分布格局。

對我國農村人口到底有多少要轉入城鎮的問題，也需要加以研究，因為這關系到農業、農村未來的發展和建設。到2030年，如果我國總人口達到15億、城鎮化率達到70%，那就還將有4.5億人口在農村生產和生活。為了保証他們能夠共享改革發展和現代化的成果，就必須按照科學發展觀的要求，努力做到城鎮化與現代農業和新農村建設並行不悖地協調推進。