（二）城鎮化進程中的農村土地問題

城鎮化進程中涉及的農村土地問題很復雜，這裡僅對三個有關問題談點個人看法，一是征收農民集體土地問題，二是農村建設用地問題，三是農地經營的形式和規模問題。

1.征收農民集體土地問題

這是我國城鎮化進程中面臨的最突出問題之一。在我國現行法律體系下，城鎮在地域上的擴張主要是依靠政府征收農民集體的土地來實現。征收的農民集體土地，不僅為城鎮發展提供了投資載體，而且為城鎮建設提供了巨額資金，但農民為此則付出了巨大的代價。人們對現行的農地征收制度批評很多，中央也早就明確了改革征地制度的基本方向。黨的十六屆三中全會決定（2003年）就提出：按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序，嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償。以后又逐步完善，黨的十七屆三中全會決定（2008年）提出：改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。這些年來，在提高征地補償標准和落實被征地農民的社會保障等方面有明顯進步，但關於嚴格界定公益性和經營性建設用地、逐步縮小征地范圍的改革則尚未啟動。征地制度改革涉及復雜的利益關系調整，牽一發而動全身，改革的難度極大。目前看，至少還存在法律問題、土地財政和土地利用中的利益矛盾這樣三方面的障礙。

（1）法律問題

憲法對此的有關規定是：城市土地屬於國家所有。雖然憲法規定國家依法征收土地的前提是為了公共利益的需要，但土地管理法的規定卻是：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（農民和農村集體組織經依法批准使用本集體組織所有的土地進行建設的除外）”。因此，相關的法律條款不做修改，征地的范圍就難以縮小。

（2）土地財政問題

隨著征地規模的擴大和土地價格的提高，征地與地方政府財政的關系也越來越緊密，土地出讓收入已經在地方（主要是市、縣兩級政府）財政收入中佔據重要地位。因此，改革征地制度，對地方政府的財政收支影響極大。據有關部門統計，全國土地出讓金收入，2008年是10375億元，2009年是13965億元，2010年是29110億元，2011年是33166億元。同期與房地產相關的地方稅收收入分別為：2008年為5880億元，2009年為7687億元，2010年為10417億元，2011年為8379億元。將此兩項合計作為土地財政收入，從2008到2011年分別佔地方財政收入的比重為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考慮到省、區政府並無直接的土地出讓收入，因此，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高。

但情況正在起變化。一是國內外經濟形勢的變化影響著土地出讓的情況。2012年上半年入庫的土地出讓收入為11572.86億元，同比減少了28.9%。二是近年來征地拆遷補償的支出在明顯提高，導致土地出讓純收入的比重不斷下降。2009年征地拆遷補償的支出為5180.58億元，佔土地出讓金收入的比重為37.10%，當年土地出讓的純收入為8784.18億元﹔2011年的征地拆遷補償支出為23629.97億元，佔土地出讓金收入的比重上升為71.25%，當年土地出讓的純收入為9536.27億元。2011年土地出讓金收入總額比2009增加了19201.48億元，即增長了137.50%，但征地拆遷補償的支出卻增加了18449.39億元，即增長了356.13%，因此純收入僅比2009年增加了752.09億元，僅增長8.56%。這表明，即便是為了地方政府的土地財政收入，再沿著現行的土地征收辦法走下去，也將越來越成為“雞肋”了。

（3）土地利用中的利益矛盾

據有關部門統計，2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業服務業用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業用地為659元/平方米。工業用地的價格僅相當於商服用地價格的11.5%、住宅用地價格的14.6%。這樣的供地價格結構表明，政府在出讓工業用地時絕大多數是虧本的。但為了今后的稅收和就業，虧本也要出讓工業用地。為了既保証工業用地的低價格，又實現土地征收出讓中的資金平衡，地方政府就不得不一手壓低對被征地農民的補償水平，而另一手又不得不抬高對城鎮住宅和商業服務業用地的供地價格，其結果是導致被征地農民和城鎮居民兩方面都強烈不滿。

過低的工業用地供地價格，一方面使被征地農民和城鎮居民的利益嚴重受損，另一方面又引發相當部分工業企業可以不顧投資成本而無序擴張。在某種程度上可以說，這是制約我國經濟發展方式轉變、產業結構調整升級的一大原因。如果說，當初為做大我國加工制造業，這樣做有其必要性和合理性，但現在我國已經成為全球制造業的第一大國（據美國經濟咨詢公司環球視通的數據，2010年我國制造業的產出佔世界總額的比重為19.8%，已超過美國為世界第一），已被人稱為“世界工廠”，且有些產業的產能已明顯過剩，在這樣的背景下，如再不改變對工業用地供地的低地價甚至零地價的做法，將會后患無窮。

（4）綜合上述幾方面的原因，可以說推進我國征地制度改革的條件正在逐漸成熟。

政府征地行為在世界各國都有，但征地權力的使用，是被嚴格限制在滿足社會公共利益需要的范圍之內的。世界各國的城市化都要使用農地，政府的職責是組織社會做好土地利用規劃和建設規劃，並嚴格按照規劃對土地的利用實行用途管制，沒有必要在按規劃改變土地用途的同時非要改變土地的所有權。韓國、我國台灣省在大規模推進城市化時，都實行過對農村土地的“區段征收”制度，即在按規劃改變農村土地用途時，規定農民把40%-50%的土地所有權交由政府，由政府進行開發融資和安排基礎設施建設，其余土地可由農民按新用途的價格自行處置，政府再依法對土地交易實行稅收調節。通過這樣的方式，既保証了城市建設按規劃進行，又促進了土地按市場價格機制使用，還使得城鎮化同時也成為富裕農民的過程。我們應當借鑒別人的有益經驗，審時度勢、與時俱進地改革我國城鎮化進程中的征地制度，使它更加符合中國特色社會主義市場經濟體制的要求。當然，除了征地制度的改革外，還必須有用地制度的改革，尤其是工業用地如不改變現在這種粗放的、不合理的用地方式，再征多少地也是不夠用的。

目前的工業用地有很大的節約余地。據我們對上海市鬆江區漕河涇新經濟園的調查，該園採取對入駐企業出租生產經營用房為主，在建設中努力向空中和地下發展，擴大公共空間﹔在招商中堅持選擇高技術、高增加值、高影響力和高集約度的企業，取得明顯的節約土地和高產出效果。2011年，該園區已建生產經營用房24萬平方米，入駐企業190余家，平均每個企業用地不足2畝﹔2011年，園區每平方公裡平均產出136億元，而上海市級以上開發區每平方公裡產出為60億元。該園區所在的鬆江區其他1.26萬家工業企業已使用土地11萬畝，平均每一工業企業用地近9畝。全區工業企業上繳稅收110億元，平均每畝土地產生稅收10萬元。而漕河涇新經濟園平均每畝土地的稅收達到了60萬元。同時，漕河涇新經濟園還注重帶動農民致富，在足額支付每畝26萬元征地補償款后，又與園區所在地的新橋鎮按6：4的比例共出資1億元注冊成立園區開發公司。2011年共分配紅利6000萬元，其中新橋鎮分得的2400萬元紅利，在被征地農民的強烈要求下，隻分配了1000萬元，余下的1400萬元擬與園區方商議用於增加注冊資本金。

2.農村集體建設用地問題

農村集體建設用地是指符合規劃、經國家依法批准由農民和農村集體組織自用的建設用地。它的基本特點，一是批准使用的是本集體組織自有的土地，二是隻能由本集體的成員和組織自己使用（例外的情況是，在符合土地利用總體規劃、經批准建設鄉鎮企業時，可以以土地權入股、聯營等方式共同舉辦企業）。由於土地沒有改變集體所有的性質，因此國家法律規定：不得以出讓、轉讓或者出租等方式提供給非本集體組織的成員用於非農業建設（土地管理法第63條）。當前對農村集體建設用地的問題討論很多，看法也很不相同。但涉及土地利用和管理的問題，應當盡快明確並規范，否則局面將難以控制。

（1）農村集體建設用地的使用范圍問題

現在流行一種觀點和做法，叫做集體建設用地流轉或進入市場。對此我感到需要商榷，因為這不符合法律關於“農村集體建設用地”的定義。有人說這就是深化土地制度改革，認為這樣做才是破除土地利用和管理上的二元體制，應當給予農民集體土地與國有土地有相同的權利和地位。實際上，我們說土地利用和管理上的二元體制，主要是反映在建設用地必須征為國有上。因此要改革的是對符合規劃的、不屬於公益性質的社會建設用地應當不征。而農村集體土地哪些允許轉為社會建設用地、哪些不允許，則完全要由規劃說了算。土地利用的權利，必須在規劃許可的范圍內才能追求平等，脫離了規劃的許可談土地利用權利的平等，就一定會造成土地管理的失控。我國農村的集體建設用地至少有2.5億畝以上，如果允許其流轉或入市成為社會建設用地，哪怕是流出十分之一，對宏觀經濟的影響也難以估量。關鍵是以后還批不批農村集體建設用地了？如果還批，又允許它流轉和入市，整個社會建設用地的規模怎麼管得住？如果不批，農民和農村集體組織的建設用地怎麼解決？

因此，應當推進征地制度改革中逐步縮小征地范圍，把符合規劃、經批准轉為社會建設用地的農村集體土地退出征收范圍，允許農村集體組織以多種方式參與土地的開發經營。而對規劃范圍以外的農村建設用地，應當繼續堅持其自用的原則，如出現閑置和廢棄，則應當復墾或批准給本集體組織符合條件的成員使用。

（2）關於城鄉建設用地增減挂鉤

國務院2004年28號文件提出“城鄉建設用地增減挂鉤”的概念時，是針對加強鄉村建設規劃的。其本意是制定規劃的指導思想、是長期目標。現在把它作為一項具體政策，有些重大問題就必須研究。

第一，“城鄉建設用地增減挂鉤”的本質是農村土地整理。而現行法律對農村土地整理已有明確的規定。土地管理法第41條規定：國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合治理，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當採取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。顯然，農村土地整理或整治的目的是“提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”，決不是為了增加建設用地。

第二，農村土地整理后新增加的耕地與建設用地是什麼關系，國家的法規也有明確規定。國務院頒布的土地管理法實施條例第18條規定：地方各級人民政府應當採取措施，按照土地利用規劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積不能直接作為建設用地的指標，隻能將其中60%用作折抵建設佔用耕地的補償指標。現在很多地方的“增減挂鉤”與現行法律法規有沖突，因此國務院才把它定位為“試點”。

第三，有人說現在農村閑置的建設用地很多，城鎮建設缺地、農村建設缺錢，調劑一下、各得其所不好嗎？其實這在國家的法規中也已有規定。土地管理法實施條例18條規定：土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農村集體組織和土地使用者共同承擔。實際上，現在開展“增減挂鉤”、“地票”試驗的地方也是這麼做的，一些地方的農村也是通過這個辦法獲得資金、開展新農村建設的。

現在的關鍵問題是，農村土地整理后的新增耕地隻能以60%的系數來折抵建設佔用耕地的補償指標，不能直接置換為新增建設用地。到底是要修改法律法規，還是要規范“增減挂鉤”的行為？

當前的建設用地指標滿足不了需求，這是事實。但在土地利用和管理這種社會成本極高、用了以后就難以改變的重大問題上，我不贊成在明顯涉法的土地問題上如此大規模地搞“變通”，而應當採取更為嚴謹的態度，通過規范的途徑解決。當然，經國務院批准為改革試驗區的地方，仍應按批准的改革項目進行先行先試，但試驗隻能在批准的范圍內進行。

土地管理的核心是按規劃實行用途管制，在我國還有年度利用計劃控制，這是宏觀調控的需要，因為在我國現階段土地是重要的宏觀調控閘門。土地的用途管制，就是不管是誰的土地，都必須按規劃實行用途管制。“小產權房”不合法，不在於它的土地是農村集體所有，而在於它不符合規劃。農民宅基地和住房隻能在本集體組織的成員之間買賣，不是不承認它的用益物權，而在於它是農村集體組織的成員權。日本農村的土地允許在自然人之間自由買賣，但要通過市町村農業委員會的審查，對不具備從事農業條件的人，不會允許他購買農地﹔而不在當地從事農業，也就不會允許他在當地購買農房，2009年修訂的日本農地法規定，違法改變農地用途，將處300萬日元罰金和判刑3年，如不在規定時間內恢復土地原貌，將加倍懲罰。我國台灣省2000年修訂土地法后，雖允許非農民的自然人購買農地，但規定購買后隻能用於耕作，不得在購買的農地上建設房屋。2011年10月台灣發生的“蘇嘉全豪華農舍案”，最后不得不以蘇嘉全捐出土地和房屋用作公益才告了結，反映出台灣省對非農民到農村買地建房的限制之嚴格。農村建設用地隻能由農民自用，日本和我國台灣省對此的主要考慮是，因為村庄在農村社會治理結構中具有特殊性，因此嚴格限制外部人員的進入。對我們來說，則除了有村庄這個特殊因素之外，更還有農村集體經濟組織這個特殊因素，因此在農村集體建設用地的使用范圍問題上，就需要更加嚴謹，否則不僅會影響農村的經濟關系，還會影響到農村的社會乃至政治關系。