高培勇：2013 積極財政政策“路線圖”

積極財政政策的主戰場：“營改增”

作為積極財政政策的主要載體，有關結構性減稅的推進路線和具體安排在2013年的宏觀經濟政策格局中備受關注。

推進結構性減稅，可以有多種選擇。比如，現行稅制體系中的18種稅似乎都可以作為減稅的對象，統統砍上一刀。但是，將現行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規劃相對接就會發現，減間接稅而非直接稅，減收入所佔份額較大的主要間接稅，應該是推進結構性減稅的重點。因此，2012年的中央經濟工作會議在論及結構性減稅時提出，“要結合稅制改革完善結構性減稅政策。”

進一步說，在現行稅制體系中，收入所佔份額較大、可稱為主要間接稅的，分別是增值稅、營業稅和消費稅。2011年，這3個稅種佔全部稅收收入的份額分別為41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值稅最適宜作為結構性減稅的主要對象。其一，根據“十二五”稅制改革規劃，營業稅的前途已經鎖定為改征增值稅，營業稅終歸要被增值稅“吃掉”。其二，消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關的商品。消費稅的任何減少，都牽涉到國家的收入分配政策和節能減排政策，歷來難以達成共識，不能不格外謹慎。其三，增值稅塊頭兒最大，系當前我國第一大稅種。它的任何變動，哪怕是輕微的變動，都會顯著影響稅收收入全局，其減稅效應可能最大。故而，以減少增值稅為主，顯然是實施結構性減稅的正確選擇。

目前正在上海等地試行的“營改增”方案，本身就是一項涉及規模最大、影響范圍最廣的結構性減稅舉措，為削減增值稅稅負搭建了一個很好的平台。其一，隨著營業稅改征增值稅，因營業稅無抵扣而導致的重復征稅現象，將會通過相關行業納入增值稅覆蓋范圍而趨於減少，從而使其稅負水平得以減輕。其二，隨著營業稅改征增值稅，因增值稅轉型改革而帶來的兩稅稅負失衡矛盾（隨著增值稅稅負下降，營業稅稅負相對上升），將會通過相關行業納入增值稅覆蓋范圍而趨於緩解，從而使相關行業的稅負水平減輕。其三，隨著營業稅改征增值稅並新增兩檔較低稅率，增值稅的平均稅率水平以及整體稅負水平將趨於下降。

上海一年來的“營改增”試點情況表明，它所帶來的減稅效應大大超過預期水平。鑒於“營改增”的試點范圍已經擴大至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等多個省市，更鑒於“營改增”最終不僅要推廣至全國所有地區，而且要覆蓋所有服務業領域，即使保守估算，它所帶來的減稅規模也將達到數千億元。

積極財政政策以結構性減稅為主要載體並以增值稅為主要減稅對象，其基本操作路徑可以有兩種選擇：第一，加快擴大“營改增”試點范圍。“營改增”試點的地區范圍越大、涉及的產業領域越多，結構性減稅的規模效應也就越大。第二，在“擴圍”的同時，相應調低增值稅標准稅率。將原來基於制造業運行特點而設計的增值稅稅制覆蓋至服務業，一方面應考慮服務業的運行特點並作適應性調整，另一方面應統籌考慮制造業和服務業稅制問題，確定一致的制度安排。兼容兩個產業的需要並著眼於長遠，在“擴圍”的同時還須酌情著手“降率”——從整體上降低增值稅的標准稅率，使平均稅負水平實質性下降。

（作者為中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長）