元、明、清時代的權力膨脹

蒙古族起自漠北，相比漢族文化水平較低，蒙族統治者們尚未建立起設定嚴格的地方行政機構，地方管理系統軍政、民政不分成為當時的最大問題。忽必烈即位后，先后設立宣撫司、總管府，管理地方的軍政民事。同時，又進一步設立行中書省管理民政。到元成宗、武宗時，行中書省作為常設地方行政機構成為了定制，行中書省的最高長官雖屢有變動，但並不妨礙其成為毋庸置疑的地方大員。行中書省的長官雖在品級上低於中書省，且權力上受中書省或樞密院的節制，但自從元成宗元貞年間以各行省的平章政事兼管本省軍政后，地方的軍民管理權就完全集中於行省的最高長官手裡。而元朝並沒有隨之建立起一套嚴密完善的監察體系，這種“絕對的權力”就為地方高官的腐敗提供了溫床。

明代雖承繼元制，但其地方行政體制更加嚴密。明初廢除了元時權力過大的行中書省，改置布政使司，下設左、右布政使，總掌一省之政令。同時，又設有提刑按察使司和都指揮使司，分別負責一省之刑名按劾與一方之軍政。三司長官在品級上雖有差別，但同為地方大員，彼此分權獨立，各自直屬中央。明朝中后期，隨著南倭、北“虜”以及各地農民起義紛起，地方分權的原則越發不適用於時局，所以就有了巡撫、總督的設立。巡撫雖總攬一方軍政，但名義上並不是三司的上級機構，且還要受到巡按或者其他欽差御史的監督，此時的巡撫還並不能完全視作執掌一方的大員。相比巡撫，最初因軍事需要而設立於邊疆地區的總督，其臨時性更加明顯。總督掌管一方，總兵、巡撫等俱受其節制。因關系到邊境的治亂安危，故明朝政府對於總督的委任較為慎重。然而囿於明后期政局的混亂，總督設置作為一種制度在當時並未完成，但卻為清代總督成為地方大吏開啟了先河。

清朝入主中原后，在全國范圍內大體按照省、道、府(直隸州、廳)、縣四級建制進行了劃分。其中，總督和巡撫是省的最高軍政長官，是完全意義上的“封疆大吏”。總督一般轄2省，也有轄3省或1省的，巡撫轄1省。清代的督撫除了掌有行政大權外，同時兼領兵權和檢察權。雖然從品銜上來看，總督高於巡撫，但實際上二者都單開幕府，有獨自奏事之權，並無正副之別。這種地方上的二元領導體制雖然帶來種種不便，但清政府出於中央集權的考慮，對此並沒有做根本性的調整。清末隨著外國勢力的入侵和皇權力量的削弱，地方督撫的權力有增無減，這直接導致了八國聯軍侵華期間出現了抗命朝廷的“東南互保”事件。而武昌起義之后，清王朝在短時間內的土崩瓦解也與這種督撫權力的膨脹有著深層的聯系。