三、養老保障制度改革方向

（一）促進制度整合，增加制度公平性

從制度結構來看，我國養老保障制度“碎片化”發展的趨勢十分明顯，這不僅影響了制度公平性，同時也影響了制度應對人口老齡化的能力。我國目前存在的四種主要的養老保障制度之間的待遇水平相差懸殊，特別是城鄉之間以及機關事業單位工作人員和城鎮職工之間明顯存在城鄉二元結構和體制內外之別。

下一步改革必須推進制度之間的整合。首先是要繼續推進機關事業單位養老保障制度改革。前期已經進行的五省市事業單位養老金試點改革已經受阻，原因在於沒有對潛在的待遇水平下降提出補償方案。從長遠看，改革機關事業單位養老保障制度，建立統一的城鎮基本養老保險制度是必然趨勢，但是在改革過程中，必須處理好新舊制度轉軌所帶來的利益沖突問題，實現平穩轉軌。二是促進新型農村養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接。隨著新型農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度的逐漸推進，要建立二者之間以及二者與城鎮職工養老保險制度之間的銜接機制，逐步在各制度之間建立無障礙通道，制度參與者可實現各制度間的自由轉換，待遇水平則依據參與者的繳費水平確定。

（二）提高統籌層次，增強制度抗風險能力

按照社會保險的基本原理，統籌層次越高，制度的抗風險能力越強，應對人口老齡化的能力也就越強，制度的可持續發展能力也越強。

當前，統籌層次過低是我國養老保障制度普遍存在的問題。根據國家審計署2012年8月2日公布的社保審計報告顯示，目前我國尚有17個省份未能按照規定真正實現城鎮職工養老保險的省級統籌。此外，目前我國新型農村養老保險的統籌大多為縣級。統籌層次低意味著養老保險資金的管理者多，資金分散，不利於資金的調劑和平衡。即便從全國來看，養老保險基金存在結余，由於我國人口老齡化的地區差異明顯，也可能存在部分地區盈余，而另有部分地區出現資金缺口。同時，統籌層次低，也不利於養老保險資金的監管和運營。

下一步的改革必須提高養老保險基金的統籌層次。考慮到城鎮基本養老保險制度形成目前的基金統籌狀況有其特定的歷史背景和原因，可以在適當尊重地方利益的基礎上逐步提升層次，最終應該實現基金的全國統籌。新型農村養老保險和城鎮居民養老保險建立的時間還不長，積累的資金也不多，各方利益糾葛不深，應該盡快提高其統籌層次，實現省級統籌。

（三）擴大覆蓋面，提高制度普惠性

盡管近年來，中國城鎮職工基本養老保險的覆蓋面有所擴大，但是截至2010年底，城鎮基本養老保險參保人數佔城鎮就業人員的比例仍然僅為55.94%，還處在一個比較低的水平。低覆蓋率並不利於體制本身的延續和發展。從理論上講，制度參與的人越多，其抗拒風險的能力就越強，這也是養老保險的基本原理所在。同時，由於中國的養老保障體制正在完成從現收現付制向部分積累制的轉變，這一過程要承擔巨大的轉軌成本。在體制的覆蓋面較窄的情況下，要消化這一成本是十分困難的。覆蓋面的擴大將使養老保障的資金來源更加多樣化，使轉軌成本在一個更大的范圍內消化，制度本身的可持續性也隨之增強。

同時，擴大覆蓋面也是增加制度普惠性的客觀要求。養老保障制度作為社會再分配的一種重要手段，是老年社會成員基本生活的重要保障。我國已經確立了保基本、全覆蓋的普惠性養老保障制度建設目標，必然也要求盡量擴大養老保障制度的覆蓋面。

當前及今后一個時期，仍然應該按照2005年國發38號文件的要求，要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。同時，還應該繼續推進新型農村養老保險和城鎮居民養老保險的試點工作，擴大覆蓋范圍，惠及更多人群。研究表明，擴大覆蓋面是化解人口老齡化影響，增強制度可持續性的有效措施。測算發現，如果城鎮職工基本養老保險覆蓋面從2011年開始逐步擴大到2050年的80%，在低工資增長情形下，即便需要消化轉軌成本，仍然可實現資金盈余。