党内法规的功能定位和价值取向（上）

《中国共产党党内法规制定条例》规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”在中国特色社会主义法治体系中，中国共产党的党内法规有着不同于其他法治规范的特殊功能定位和价值取向，正是这种特殊的功能定位和价值取向，使得党内法规的法治化成为中国法治进程中非常重要的一部分。明确党内法规的功能定位和价值取向，把握党内法规功能定位和价值取向的科学内涵，努力实践党内法规功能定位和价值取向的基本要求，对于提高党的执政能力和执政水平，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，切实推进全面从严治党，具有非常重要的理论和实践意义。

一、明确党内法规功能定位和价值取向的时代意义

没有规矩，不成方圆。一个政党，要有自己的规矩。正是有了执政党的规矩，才能够形成特定的政治秩序。所谓政治秩序，是指由一系列政治规则和这些规则的实现形式，对人们的政治行为和关系，进行引导、调节与管制等的过程及其所要达到的状态。我们所讲的功能定位，实质上就是把握这种关系或相互作用的思维活动，表现为把握客体，满足、影响主体，根据主体需要改造客体乃至创造新客体的思维活动。我们所讲的价值取向，是指主体在对价值理解基础上的价值活动的目标选择，是行为主体在其价值观的指导下，判断和选择其行为价值，并引导和决定其行为的观念意识，是一定主体所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。功能定位与价值取向紧密相连，在主客体的这种关系中，对于客体而言，是满足主体需要的功能定位；对于主体而言，则是其需要得到满足的价值取向（定位）。功能定位与价值取向，是同一种关系的两个侧面。对党内法规的功能定位和价值取向的探讨，有其鲜明的现实意义。

（一）实现全面依法治国与全面从严治党有机统一的基本路径

历史和现实表明，党与法的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是全国各族人民的利益和幸福所系。习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”全面依法治国与全面从严治党是辩证统一的关系，两者是相互区别、紧密联系、相辅相成、相得益彰的。全面依法治国与全面从严治党有机统一的关键点，在于党内法规体系的建立和完善。作为管党治党重要依据的党内法规，是建设社会主义法治国家的有力保障，我们认真研究党内法规的话语源流、制度定位、体系架构及其与国家法律的关系，在明确其功能定位和价值取向的基础上，将其制度逻辑徐徐展开，是现实中的迫切任务。我们必须把依法治国与依规治党有机统一起来，把国家法律体系与党内法规体系有机统一起来，把国家法律与党的政策有机统一起来，把法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系与党内法规体系有机统一起来。党内法规体系与国家法律体系共同构成社会主义的法治体系，全面依法治国，既要依靠国家的法律法规来治国理政，也要依靠党内法规来管党治党；党的依法执政，既包括党依据国家法律法规治国理政，也包括党依据党内法规管党治党。我们现在推行的依法治国是党内法规建设和国家法律法规建设一体建设的格局。党内法规体系是社会主义法治体系的有机组成部分，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，没有中国共产党的领导是不可能完成的，而没有依据党章和其他党内法规的依规治党，就没有依据宪法和其他国家法律的依法治国，在中国特色社会主义法治体系之中完全应当包含党内法规体系。全面依法治国要形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，全面依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。全面依法治国必须充分发挥党内法规对国家法律的保障作用。从现实来看，在推进中国特色社会主义法治建设中，为了保持党的先进性和纯洁性，提高党的领导能力和执政能力，需要党内法规、依规治党；为了构建和谐社会，建设社会主义法治国家，需要国家法律、依法治国。党内法规和国家法律，都是国家治理所需要的，是国家治理现代化的必然要求。党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。

（二）切实推进全面从严治党的根本保障

全面从严治党重在依规治党，依规治党必须落脚于党内法规。任何一个组织都离不开规章制度，党内法规就是中国共产党在党内制定的制度规定和纪律约束，它在全面从严治党中居于核心和关键的地位。在中国特色社会主义事业中，党是管总的，是一切事业成功和目标达成的根本保障。我们党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，是以不断提高党的先进性、纯洁性，不断增强党的领导力，不断推进全面从严治党为根本支撑点的。治国必先治党，治党务必从严，从严就必须要有法度。党内法规，是管党治党之重器，用法治思维和法治方式管党治党、治国执政最主要的就是用党内法规来管党治党。正如习近平同志指出的：“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化。”党内法规的完善能够使政党权力运行受到更加有效的制约和监督，能够使政党的政治生活更具有政治性、时代性、原则性和战斗性，能够使各级党组织的工作、活动和广大党员的行为更加规范、有序。加强党内法规制度建设，是全面从严治党的长远之策、根本之策，我们应主动适应全面从严治党、依规治党需要，以改革创新精神补齐党的建设方面的制度短板，不断健全党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等各方面的法规制度，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。我们党在全面推进依法治国这个大目标下，目标是非常明确的。作为执政党，党不仅要捍卫维护国家法律的尊严权威，同时还要以更高标准的党规党纪来管党治党、治国执政。从这个意义上说，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。

（三）净化政治生态的迫切需要

中国共产党拥有牢固的执政地位和坚强的执政能力，这是与其政治上的先进性密不可分的，也是加强党的建设应反复强调的基本问题。我们必须清醒地认识到，共产党的先进性不是一劳永逸的，只有不断修正自我，才能保证政治上的先进性。党风廉政建设的经验告诉我们，导致纪律松弛的原因，不是制度缺失，而是缺少一个良好的政治生态，我们应立“明规矩”、破“潜规则”，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态得不断改善。党内法规法治化的受阻会导致中国法治体系的结构性失范，只有形成完善的党内法规体系，才能有利于政治生态的净化，有利于实现全面依法治国和全面从严治党的有机统一，加快中国共产党党内法规的法治化进程，发现并及时解决这一进程中存在的突出问题，已然成为一项十分重要且紧迫的时代议题。正像习近平总书记所指出的那样,“要把党内存在的突出矛盾和问题解决好，要有效化解党面临的重大挑战和危险，很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子”，着力探索制度设计上的突破口，“围绕责任设计制度，围绕制度构建体系”，把制度建设聚焦党内政治生活和党内监督存在的薄弱环节，“围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，推动解决党内政治生活庸俗化、随意化、平淡化和党内监督制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力等问题”。