党内法规的功能定位和价值取向（上）【2】

二、全面把握党内法规功能定位的基本内涵

党内法规是党的意志和党员意志的规范形式，是实现党的目标，规范党内活动，科学塑造党员行为的重要依托。作为中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式，党内法规一直以来都是党的建设的重要内容，在党进行革命斗争、政权建设和领导改革的各个历史阶段，充分发挥了规范、稳定和引领的作用，为党的各项事业繁荣发展提供了可靠制度保障和规则指引，成为党长期执政兴国的重要经验和成果总结。功能定位，是润滑、催化、实现党内法规效力位阶和调整领域的关键。

（一）党内法规具有“法”的属性

党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系进行了统一部署，其理论依据就在于党内法规在广义上也属于“法”的一种类型，党内法规的“法”属性，为国家立法的原则以及法律在党内法规制定和运行中的适用提供了适合性依据。党内法规虽然不是国家法律，但如果从法是一种组织化的行为规则，法在本质上要靠组织成员的内心认同，法本身具有公共性、规范性、普遍适用性等特征来看，中国共产党的党内法规也具有这样的共同特征。党内法规反映了党员和党组织的意志，具有在党内实行的公共性、规范性、普遍适用性。而中国共产党又处于执政地位，代表着国家的利益、人民的利益，这样的公共性、规范性、普遍适用性虽然只在党内实行，但也自然地能够得到国家和人民的认可。从严格意义上来说，党内规范性文件姓“法”是有条件而不是无条件的，党内规范性文件姓“法”的首要条件自然是制定主体，只有法定主体——党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央部门、中央军委总政治部、省级党委——制定的规范性文件才可能姓“法”。其他一般党组织和党的机关制定的规范性文件不能称为“党内法规”，从而并不姓“法”。“法”的最重要条件应是反映相应共同体全体成员或最大多数成员的意志和利益，党内法规姓“法”的最重要条件自然就应当是其能反映全党的意志、利益或者全党绝大多数党员的意志和利益，由于中国共产党是直接执掌国家决策权力、行使对国家武装力量绝对领导和管理国家干部等国家公权力的执政党，其党内法规姓“法”，就不仅只是能反映中国共产党全党的意志、利益或者中国共产党全党绝大多数党员的意志和利益，还应当能够同时反映全体人民或绝大多数人民的意志和利益。党内法规与国家法律相互支撑、相互融洽。党的十八届四中全会《决定》指出，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的行为底线；国家法律着眼于全体公民，体现国家意志，规范公民行为，是全体中华人民共和国公民的行为底线。我们制定党内法规应当遵守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，党内法规是中国共产党内部的规范，国家的宪法和法律为党内法规进行了制度意义上的托底，因此，习近平总书记指出：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”我们必须坚持“宪法为上、党章为本”的基本要求，以宪法为遵循，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一；以党章为根本，就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。这决不仅仅是关系党内法规与宪法法律是否相衔接的问题，而且是直接关系到党的主张和人民共同意志是否能够相统一的问题。

（二）党内法规是社会法、软法与国家法、硬法的有机统一

从现代法的范畴来看，不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法。党内法规可以划归到“社会法”的范畴，是对国家法具有重要补充和辅助价值的“软法”的组成部分。“社会法”是与国家法相对应的，它是指由社会公权力主体，如政党、社会团体、行业组织、社会自治组织等制定的调整其内部关系和相应社会公权力运作所涉及的外部关系，规范社会公权力组织内部机构、内部成员行为以及相应社会公权力运作及外部组织、外部人员行为的规则系统。“软法”是与硬法相对应的，它是指由公权力主体（包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体）制定或认可的规范相应共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系、公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的，不具有国家强制约束力的规则的总称。“党内法规”的基本性质虽然属于社会法和软法，但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位，中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及到国务，党内法规相对于其他一般政党的党内法规，既有共性，也有特殊性，或者说是更加具有其特殊性，这就使得中国共产党的党内法规又同时具有一定程度上的国家法和硬法的因素。党内法规虽然一般调整的是党的组织、活动与党员的权利、义务，但在某些公共治理和社会管理领域，党内法规也调整国家公权力和社会公权力关系。现代的中国共产党明确其自身是依法领导国家和依法执政，那么，依法领导和依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，而二者有机统一的原则必须是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。这就要求我们要从党内法规的特有法治属性来思考功能定位问题，为保障国家法制的统一，把我国建设成名副其实的社会主义法治国家，应当将党内法规纳入国家统一的违宪、违法审查机制。

（三）党内法规是更高境界的“法治”

从内涵上看，“法治”的概念是大于“法制”和“法律”的，中国特色社会主义法治体系既可以包含国家法律体系，也能够包含党内法规体系，党内法规体系与国家法律体系共同构成了社会主义法治体系。全面推进依法治国必须充分发挥党内法规对国家法律的保障作用，党内法规在制度标准上是严于国家法律的，党内法规的法治能够有力地保障国家法律的法治。党的十八届四中全会《决定》指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”党内法规严于国家法律，指的是党内法规对党的组织和党员的要求更严格，而非对违反国家法律的党员和非党员在定罪量刑上不一致。党内法规严于国家法律，这个“严”首先是由中国共产党的先锋队性质所决定的，是由党的历史地位和使命所决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要党炼就百毒不侵的金刚之身，越需要巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位，越需要全面从严治党。其次，党规之所以“严”，是因为党规的适用对象是党组织和党员，而共产党员是普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来得更严。在党内法规中对党员做出更严格要求的规定，这既符合党的宗旨，也符合人民大众对党员、对党的期望。再次，党内法规严于国家法律这个“严”，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员模范地遵守国家法律上，如果不能够遵守党的规章制度，一个人就不可能成为党员，党组织也就会降格为一般社会团体，党的先进性和纯洁性也都无从谈起。党内法规体现了“愿望的道德”，是社会高标准的道德；而国家法律则体现了“义务的道德”，是社会最低限度的道德，这两种道德的背后都关涉到的是人与人之间的社会关系。既然党内法规是严于国家法律的，这就要求我们必须把党内法规挺在国家法律之前，党章和所有的党规党纪是对党的成员的严格约束，保证着党的政治理想、执政理念和立党宗旨的践行和落实，是中国共产党人的行为准则和政治底线；法律体现中华人民共和国的国家意志，是全体公民的行为底线。中国共产党人只有依靠严格的党内法规才能使自己不同于一般群众、区别于其他任何政党。中国共产党是代表中国先进文化的前进方向的，应当用党内法规把“党要管党、从严治党”落到实处，只有把党内法规挺在国家法律前面，共产党员才能够自觉地接受党的规矩纪律的约束，从而也就能够更好地接受国家法律的约束。（作者：中共济南市委党校政法教研部主任、教授）

来源：《理论学习》2017年第7期