支持性评估与社会组织治理转型

近年来，在政府简政放权的改革中，政府通过购买服务，将具有专业性、技术性的公共服务领域的工作移交给社会主体，特别是在社会组织的服务和监管领域，逐步建立起第三方评估机制。2016年9月正式实施的《中华人民共和国慈善法》明确规定：“民政部门应当建立慈善组织评估制度。鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。”因此，政府与第三方评估机构协同进行社会组织治理，共同致力于促进社会组织的发展，这一实践已经成为当前各级政府社会治理改革的前沿。及时跟踪这一实践过程，发现新的机制下的亮点，探索其运行的轨迹，对于社会改革和评估机制的完善具有重要的理论和现实意义。

本文以第三方Q评估机构为研究对象，通过其评估实践中所内蕴和展示的“以评促建，支持性评估”机制为核心，重点阐述其这一评估机构在社会组织评估中的价值定位、评估方法，以及实践运行中与政府的互动合作机制。希望通过Q评估机构的支持性评估实践，揭示和探索社会组织第三方评估的理论价值以及在经验层面给予的启示。

一、社会组织第三方评估的理论基础与现实状况

多元治理主体参与公共服务供给是当代许多国家实施社会治理的重要手段。从中国社会全面深化改革的角度看，推动社会组织参与公共服务供给，不仅能有效满足公众对公共服务多元化和精细化的要求，更有助于实现政府职能的转移。

（一）社会治理理论与社会组织第三方评估

从中国共产党的十八大以来，社会治理成为中国社会管理改革新格局的重要理论支撑。从社会管理到社会治理的话语转向，社会主体也由“被管理者”转变为治理主体。

社会治理将治理的含义由宏观目标与理念层面发展到微观层面，提出了由自上而下的统治转化为自下而上治理的实践机制，指的是政府和其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列理念、方法和手段。［1］具体而言，社会治理一方面注重公共事务运作中的行动者，另一方面，关注公共事务如何运作的具体机制。

首先，在公共事务运作中的行动者方面，社会治理体系的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。［2］社会治理强调多元主体协同合作，改变政府主导的单一中心模式，谋求与其他社会主体的协同合作。其次，在公共事务运作的具体机制方面，社会治理一方面关注增强社会的活力和自主性，同时保证其作为独立责任主体对公众负责，即提高社会管理的效率，又保证社会管理过程和结果的相对公正。［3］另一方面，社会主体的协同合作需要建构自下而上的新机制，有赖于合作网络的权威作为管理机制，形成多元的、相互的权力向度。［4］

可见，社会治理的首要目标在于实现多主体间的互动合作和共同治理。在社会组织管理改革中，政府职能部门引入第三方评估机构对社会组织进行监督管理。一方面契合了治理理论中的权力转移与下放，体现了政府管理职能的转变；另一方面，发挥第三方的专业技术，并将其作为责任主体，能够实现社会组织管理效率与公正的最大化。

（二）社会组织第三方评估的推进及其意义

社会组织评估是助推社会组织健康发展的重要手段。自2007年民政部出台《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》等文件以来，社会组织等级评估在全国范围内建立起来，形成了社会组织监督管理的平台。伴随政府创新改革的深化，从顶层设计上引导多元主体参与到社会事务中，2015年，民政部又出台了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，标志着社会组织第三方评估机制的确立和实行。此外，不仅社会组织评估引入了第三方机构，政府购买服务也纳入了第三方评估。2013年，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，社会组织治理也转向购买服务项目，发挥社会组织提供公共服务的功能，培育其作为政府转移职能的承载者。然而，由于刚刚发育成长的社会组织在专业化能力方面的欠缺，使得政府购买社会组织服务在实践中出现了问题，故引入第三方评估机构进行专业性监督和监测。

从政府管理部门主导的等级评估到第三方评估机制的建立，一方面，体现了政府在社会公共事务中多元主体协同治理的总体思路，另一方面，也表明社会力量参与并协同政府进行社会组织治理，推动社会组织的健康发展已势在必行。第三方评估机制的建立，对于社会组织自主性的发展，组织性的建构，公信力的维护、专业化的能力建设等方面都将形成积极的推动力量，它对于克服等级评估中的权力寻租和内部人把控的现象，实现以评促建，通过科学性、专业化的评估引导和推动社会组织健康有序地发展都具有重要的社会价值和意义。

（三）第三方评估的现状与支持性评估

第三方评估机制在实践中表现为社会组织等级评估和政府购买项目评估两个方面。很多学者也对其实践现状进行了研究，有学者指出第三方评估机制在建设过程中存在制度缺失、资金依赖、评估不够专业，以及信息不对称等问题。［5］有的学者对5个城市的第三方评估现状进行了问卷调查，通过量化研究也发现了相似的问题，诸如评估方法专业性不足、指标项目设置不科学、评估的公正性不足等。［6］可以看出，评估制度、评估主体、评估指标、评估方法是第三方评估实践的关键，而在评估机制建立初期，这些方面的问题有待于完善和探索。

社会组织第三方评估在实践中产生了三种“第三方”主体：“专家学者第三方”、“专业公司第三方”、“社会组织第三方”。［7］本文的研究对象Q评估机构即属于第三种“社会组织第三方”。

Q评估机构的前身是S高校社会公益研究中心，2007年社会组织评估机制建立之初，根据民政部文件的要求，各地方的评估指标可以参照民政部指标体系自行细化，具体评估工作可以通过建立或委托相关的评估机构进行操作。［8］在B市的社会组织评估中，委托了S高校社会公益研究中心实施部分工作。近年来，社会组织等级评估改变了以往“行政牵头，行政确认结果”的方式，［9］委托第三方进行评估逐步制度化。在此背景下，2013年S高校的社会公益研究中心师生发起了作为独立法人的Q评估机构，以“民办非企业单位”登记注册。社会组织评估是Q评估机构的核心业务，主要承接当地基金会和民办非企业两类社会组织的评估。随着B市政府购买服务项目的全面展开，Q评估机构也全方位介入B市残联和民政局的政府购买工作。

Q评估机构在评估实践中所主导的支持性评估，强调通过评估支持社会组织发展，即通过建构一整套更为完善的评估机制帮助社会组织能力的增长。目前支持性评估的研究仍偏重理论层面，具体实践层面的研究较少。因此，本研究试图通过对Q评估机构的支持性评估进程的阐述，给予经验层面的分析和提炼。