支持性评估与社会组织治理转型【2】

二、支持性评估的协同实践机制

第三方评估机构通过参与社会组织等级评估与政府购买项目评估，与政府互动、合作，共同致力于支持社会组织发展。在此过程中，Q评估机构与政府的相关部门在理念的生产、指标的完善以及方法的创新方面，共同建构了支持性评估的运作机制。

（一）助力与指导：支持性评估理念的生产

社会组织评估具有三重功能，从政府层面，实现对社会组织的监督管理；从社会组织层面，引导其开展自身建设；从社会层面，促进社会组织信息公开与公信力建构，激发社会选择机制。［10］Q评估机构作为第三方，其组织建构的宗旨是“将研究与实践相结合，通过专业特长助力公益组织和公益事业的发展，为相关政府部门、公益组织、企事业单位及个人提供服务支持”。因而，在评估过程中，其本着助力公益组织发展的目标，生长出管理与服务结合的评估理念——支持性评估，以此拓展和促进社会组织的能力建设、资源建设和公信力建设。通过评估不但发现社会组织存在的问题，实行有效的监督，更为重要的是承担起指导社会组织成长的责任。

在B市开展政府购买服务模式的初期，由于社会组织自身面临的诸多困境，在项目运作中出现了社会组织服务定位模糊、投入产出比不均、解决问题能力不足、财务问题等。由此，引发学界质疑和批判，致使政府购买服务制度的推进面临巨大压力。Q机构则积极面对问题，适时地将支持性评估理念运用于政府购买项目评估，在评估过程中除管理和监测之外，帮助社会组织进行运作项目的能力建设。

Q评估机构的支持性评估理念成为社会治理转型的“安全阀”。通过评估对社会组织及其运作项目能力的支持，一方面使社会组织具备承担社会角色的能力，另一方面保障了公共服务供给效率及专业性，配合政府应对改革压力。

（二）合作与互动：支持性评估指标的完善

社会组织等级评估指标是评估的重要依据，引导整体评估走向。以往在社会组织治理中，强调监管的思路，评估指标主要由政府主管部门制定，一定程度上抑制社会组织的自主空间。伴随社会组织治理从监管向培育思路的转变，B市民政局以及区民政部门在评估指标的修订上，也强调吸纳相关专家及评估机构的建议，Q评估机构参与其中。

在评估开展前，B市、区政府部门会就评估指标进行修订，组织专家委员会研讨。评估结束后，再根据实际评估操作中出现的不适用之处进行讨论修改。针对这一机制，Q评估机构在实地评估前结合理论研究与以往实践经验对指标再细化，讨论评估中需要关注的节点性问题以及指标在现实中可能出现的结果。研讨过程中，如果Q评估机构发现政府牵头修订的指标具有较大问题或不适用之处，则采取两套指标并行的策略，将自行修改的指标与政府指标同时使用。以B市某区社会组织评估工作为例，由于Q评估机构认为政府部门指标的某部分存在问题，故邀请相关领域专家进行了两次指标研究，将1~4级指标重新讨论修订并细化。其后，Q评估机构每评估一家组织结束后会对忽视的问题与出现的情况进行总结，并在整体评估结束后，整合了所有参与评估的人员与相关领域专家再次完善指标。最后，Q评估机构对两套指标的评估结果进行对比讨论，整理分析各自出现的问题、优势，并将研究结果向区民政部门反馈。他们的策略是将客观的评估结论呈现给政府部门，敦促其对评估指标存在的问题进行了修正，通过互动、合作、问题的反馈等环节形成新的指标体系。

虽然有了既定的评估指标，但评估指标不是包罗万象的，社会组织之所以能够提供更有效率的服务，在于其运作原则是依法自治，一方面要遵守法律法规，另一方面也需要有自我治理的空间。如果将评估指标变成硬性要求，则会导致社会组织的自主运作空间被剥夺。而这种评估方式也容易导致第三方的异化，即评估机构的专业性被行政权力淹没。在此情况下，如何保障评估指标可以达到支持性的目的，Q评估机构的做法是，在既定指标的基础上针对社会组织的特色予以加分，设置无涉，即指标不适用于该组织的条项，并在评估方法上进行创新。

（三）制度与自主：支持性评估方法的创新

B市政府委托第三方进行社会组织等级评估的一般流程是，首先通过筛选机制，对评估机构的承接条件进行审核，审核通过的评估机构可以参加年度内市、区民政部门组织的社会组织评估项目招投标。接着，获得评估项目的社会组织需要根据全市统一制定的评估指标、评价标准、程序规范开展社会组织评估工作。最后，委托方组织社会组织评估工作汇报会，评估委员会对其结果进行审核。可以发现，B市政府在对评估机构的监督方面，采取了事前资格审查、事后结果审查，两端把控的原则。因而，评估机构作为独立责任主体需要对评估结果直接负责，保证了评估的公正性。并且在评估工作开展过程中，第三方具有了较大的自主空间，其专业性得以发挥，而不致成为嵌入行政体系的代言人。

另外，B市政府购买社会组织服务项目引入第三方评估机制则尚未制度化，是基于对评估机构的信任与依赖展开的。因而，Q评估机构在社会组织等级评估和政府购买项目评估中，都获得了作为第三方的独立自主空间，得以在评估实践中创新评估方法。

1.关注行动事实

公正性是社会组织评估的重要取向，因而有些评估机构采取关注客观量化标准的方式，在评估过程中以审阅社会组织提交的材料为主。但这一评估方式出现一些作秀或造假的问题，Q评估机构对此做出了改变，更加关注行动事实。Q评估机构认为，文件材料仅仅是社会组织规范性的一个侧面，可能导致展示性的问题。评估规范性方面，以理事会履职情况为例，除了包含理事签字的证明材料之外，更关键的看其是否了解组织的运作状况，是否真正发挥了监督、决策的功能。此外，考察工作绩效时，项目构成了社会组织的灵魂，而项目不仅要有产出，还包括具体的技术手法、项目之间的结构布局，回应组织目标或解决社会问题的程度。上述这些事实都是需要深度挖掘才能获知的，故Q评估机构采取深度访谈的评估方法。

2.深度访谈法主导

深度访谈法需要专业化、职业化的评估人员操作。在社会组织评估时，Q评估机构组织4~6人的评估小组，分别负责主访谈以及基础条件、内部治理、工作绩效、社会意义和财务的评估指标打分。进入组织实地后，基础条件与内部治理部分的负责人单独审核文件材料并访谈参评组织的一般工作人员，财务单独审核并访谈财务工作人员，其他三个部分的负责人则和主访谈一起访谈组织的主要负责人。访谈过程约2个小时，由在该领域中有多年实践经验及理论研究的专家作为主访谈，整体把握涉及组织规范性、公益性、绩效、社会影响等在组织实践中的状况，并通过提问、聊天的方式将其挖掘出来，其他三个部分的负责人在最后进行补充提问。同时，在政府购买项目评估时，采取实地评估与答辩评估相结合的方式，答辩评估也是在组织负责人进行30分钟的项目介绍，之后相关专家对其进行1小时的访谈讨论。

为确保评估结果的公正性，Q评估机构在访谈之后组织内部合议，各负责人相互交流进而得出综合性结论。同时，每家机构评估结束评估小组会进行组织的复盘，内容包括对自身评估过程中存在不足的批判性反思，讨论该组织在同类组织中的发展状况，梳理优势特点或探讨组织面临困境的原因，分析相关政策、社会环境及组织内部的影响因素等。评估之后的复盘也成为Q评估机构进行社会组织与相关政策研究的基础，从而能够具备通过评估进行能力建设的专业性。

3.能力建设

支持性评估的关键环节就是第三方评估机构对社会组织的能力建设。Q评估机构在实践中的理念是通过自身努力减少参评组织的负担，因而在社会组织和政府购买项目的正式评估开始前都会强调评估的目的是“以评促建”。以评估J社团为例，J社团是半官办性质的研究型社团，处于去行政化改革初期，组织自身也意识到转型的需求，并刚刚进行了组织主要负责人的改选，尝试理清发展状况并寻找新的方向。Q评估机构通过访谈了解了该组织的组织架构、业务范围、工作绩效等方面的状况，做出评估打分后，对该组织未来发展建议进行了反馈，包括五个方面。其一，梳理了该社团的机制、定位、特长；其二，建议该社团进入街道社区，链接社会需求和资源；其三，建议该社团寻求自身专业性产出与政府的契合，专业能力嵌入行政需求；其四，建议该社团从机制上除了继承更要创新，具体操作上，从需求出发研究在社会现实的应用；其五，建议该社团对实操型组织的需求进行对接。Q评估机构在五个方面帮助J社团梳理出两套机制和内容，从社会化运作和嵌入行政两个切入点的不同模式、目标、战略进行了澄清，J社团表示非常受用，解决了其当下的发展困境。

此外，Q评估机构对组织的能力建设偏重整体发展机制和内容梳理，而针对政府购买项目评估的能力建设则更偏重服务模式与技术的提升。例如如何使项目具有可持续性、如何将项目深化、如何提供更适应需求的针对性服务等问题提供建议，促使参评组织获得能力上的提升。

总体而言，在B市政策提供的自主空间下，Q评估机构得以在评估指标和方法上进行创新，挖掘组织的行动事实使评估更为公正客观。同时，通过评估进行能力建设，培育了社会组织的自我建设能力。

（四）协同治理结构：建构支持性U+B结构

在支持性评估理念的主导下，Q评估机构协同B市政府部门建构出一套对应的指标和方法。Q评估机构认为，在社会组织能力尚且不足的当下，建立社会组织与政府合作治理的伙伴关系，应通过搭建“U+B”的支持性结构来实现。B即Basic，U即Upper，社会组织作为B，则政府、第三方评估机构、支持性社会组织等作为U。U+B结构强调社会组织与政府的有机共生关系［11］，社会组织是主体，其上层组织作为帮助者目标是培育社会组织自我治理的能力，以实现其作为责任主体参与社会治理。

支持性U+B结构与B市政府部门发展社会组织的治理思路相契合，政府委托Q评估机构参与社会组织等级评估，进行了一系列发育社会组织的努力。除此之外，在政府购买项目中，民政局或残联等部门购买Q评估机构评估服务的同时，也会购买配套培训及能力建设工作坊。Q评估机构在培训和工作坊中，引导社会组织将政府购买服务作为自身能力增长的机会。例如，在某政府购买项目研讨暨社会组织能力建设工作坊中，笔者观察到，Q评估机构在其过程中引导社会组织借助政府购买的资金，关注整个组织的发展，搭建组织自身的社会关系、服务模式，通过运作项目的过程成长。B市民政局相关部门负责人在场，并意识到工作坊的探讨已超越了政府购买服务的范畴，但仍对这一思路表示了支持态度。

此外，由于B市的政府购买服务以两种方式进行：一是民政局直接设置部分购买服务的资金由社会组织竞争；二是政府购买的资金先拨给枢纽型社会组织，由其向社会组织分包。B市残联作为枢纽型组织，需要对接多种项目与多个社会服务机构，因而，借助Q评估机构的专业研究与评估经验建立应对体系。Q评估机构帮助其搭建“助残社会服务社会化平台”，引入多个社会专业机构作为支持性第三方，对残联不同类别的项目分别进行监督、支持。Q评估机构对支持性第三方的运作模式进行了策划，从规范性监督、社会组织能力建设和社会组织运作监测三个方面运作。虽然Q评估机构成为除政府、社会组织、支持性第三方之外的第四方，却将政府购买服务平台与社会多元力量结合起来，助力社会组织的发育，构成了搭建社会组织支持性U+B结构的重要环节。

Q评估机构作为第三方参与到社会组织治理之中，并通过其专业性建构起与政府的信任关系，将机构自身发展宗旨与政府社会治理改革思路相结合，从评估出发找到协同治理的突破口，建构起支持性评估机制。通过二者协同运作的支持性评估机制，实现了发展社会组织的目标，创新了社会组织治理模式，最后搭建起社会组织的支持性结构。

三、社会组织治理改革的有效路径

第三方评估机构的实践中包含着两重逻辑，其一是第三方参与社会组织治理的逻辑，其二是支持性评估培育社会组织，使其成为社会治理主体的逻辑，两重逻辑共同构成了社会组织治理转型的实践机制和有效路径。具体体现为三个方面：

（一）政府的放权与合理定位

引入第三方评估机制是政府在社会组织治理创新中的重要举措，也是政府主导下社会力量参与协同治理的实践探索。而第三方评估机构之所以能够实现与政府的协同治理，有赖于政府的放权和合理定位。首先，政府部门主动建构与其他治理主体的合作机制，委托第三方专业机构参与社会组织治理并支持社会组织的发展，培育其作为社会治理的主体。其次，政府赋权于第三方评估机构，通过支持性的制度设计保障了第三方的自主运作空间，并建立互动与问题反馈机制，重视协商对话以实现共同治理。最后，政府部门定位为引导者而非强制者，通过制定相关规则以及事前和事后监督规范第三方评估机构的行为，在评估过程中保障第三方评估机构作为独立责任主体，故而能够建构一套更为灵活有效、权责分明的制度体系。［12］

（二）第三方评估机构的自主性和专业性的发挥

协同治理所强调的多元社会主体协作，同时也是对专业性的关注。政府的放权和合理定位使评估工作能够以专业性为基点进行体系建构，是第三方评估机构的自主性和专业性发挥的关键。第三方是专业知识、技术资源的所有者，一方面第三方评估机制的建立和完善需要专业评估机构的参与。第三方在评估实践与相关研究中积累的理论与经验，能够辅助政府完善评估指标和评估方法，使评估能够真正发挥对社会组织的引领并将社会组织的真实状况呈现出来。另一方面，第三方评估机构提供专业的评估服务需要保障独立的运作空间，发挥其自主性和专业性。一是避免被嵌入行政体系之中，保证评估的公正性；二是有益于提供专业的评估服务，提升评估的效率和效果，并促进社会组织与项目运作的信息公开与社会选择。

（三）支持性评估机制的有效运行

在社会组织能力尚且不足的过渡阶段，支持性评估与政府深化社会组织治理改革相亲合。通过支持性评估发展社会组织，培育其自我治理的能力，进而发挥其在社会治理中的主体地位，成为社会组织治理创新的有效机制。政府的放权与合理定位以及第三方评估机构的自主性和专业性发挥是支持性评估机制有效运行的保证。通过支持性评估指标的设计和评估方法的创新，一方面帮助社会组织在规范性基础上获得了更多的自主空间，另一方面明确了参评社会组织的定位与发展方向，改善其服务模式、提升解决社会问题的能力。同时，支持性结构的构建链接了社会组织的资源关系，整合了政府、支持性组织等社会力量，共同致力于社会组织的发展。因此，社会组织能够更好地发挥自身功能，改善提供社会服务的能力，推进社会公共服务体系建设，更好地协调社会资源再分配，增强自我治理的能力，进而参与公共事务，促进社会的整合与稳定。

总之，政府的放权与合理定位、第三方评估机构的自主性和专业性以及支持性评估的有效运行构成了社会组织治理转型的有效路径，为社会组织搭建了多元主体的支持平台。增强社会组织作为社会治理主体的力量，有益于多元主体协同治理格局的实现。（崔月琴，吉林大学匡亚明特聘教授，哲学社会学院博士研究生导师；龚小碟，吉林大学哲学社会学院研究生）

［参考文献］

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［10］王名，刘国翰，何建宇．中国社团改革：从政府选择到社会选择［M］.北京：社会科学文献出版社，2001.

来源：《国家行政学院学报》2017年第4期