笔谈：将国家监察体制改革推向深入

编者按：十二届全国人大常委会第二十八次会议于2017年6月24日分组审议了《中华人民共和国国家监察法（草案）》，这标志着国家监察体制改革，朝着构建集中统一权威高效的监察体系目标又迈出了重要一步。本期推出国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”课题组成员的一组笔谈文章，从多个角度纵论国家监察体制改革。

国家监察体制改革试点的价值体现

全国人大常委会作出在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点决定后，北京市、山西省和浙江省的监察体制改革试点工作依法启动。2017年1月至5月，北京市及其所辖16区县，浙江省及其所辖11个地级市、90个县市区，山西省及其所辖11个地级市、119个县市区监察委员会全部宣告成立。通过统筹安排、整体谋划，做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升，机构编制和人员配置向主责主业集中，重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，形成执纪执法既分离又衔接、监督监察既独立又统一的全新格局，为监察体制改革在全国推开提供可复制的基本经验，体现出应有的实践价值。

重要前提：加强党对反腐败工作集中统一领导。北京市委、山西省委、浙江省委分别对试点工作负总责，各级党委担负主体责任。北京市委成立了由市委书记任组长的北京市深化监察体制改革试点工作小组，将市人大、市纪委、市委组织部、市委政法委、市检察院、市编办、市财政局等部门纳入成员单位，强化对试点工作的领导、统筹与服务。浙江省、山西省均成立了由省委书记任组长，省委副书记、省纪委书记任副组长，省人大常委会、省检察院等相关部门负责同志任成员的改革试点工作领导小组，确保试点的各项工作有序推进。试点地区从监察委员会组建方案,到转隶人员的思想政治工作；从内设机构的调整，到职权运行规范的制定；从监察官队伍建设，到内外监督机制的建立；从职务犯罪的立案，到留置等调查措施的采用等，均由党委主要领导担纲、组织或批准。从三地监察委员会领导构成看，主任由纪委书记担任，副主任由纪委副书记担任，转隶的反贪局长转任监察委委员，监察委受上级监察委和同级党委双重领导，从组织体制上保障党对监察权运行的领导管理和监督。

本质要求：强化人大及其常委会的权力监督。三个试点地区的监察委组建之前，反腐败工作不能纳入人大及其常委会的直接监督之下，因为履行反腐败职责的反贪侦查和行政监察等，分别隶属检察机关和行政机关。人大及其常委会对反腐败工作的监督，被其他检察、行政工作所遮蔽。监察委的组建，从根本上改变了这一状况。监察委由本级人大产生，监察委主任由本级人大选举产生；监察委副主任、委员，由监察委主任提请本级人大常务委员会任免。监察委对本级人大及其常务委员会和上一级监察委负责，并接受监督。试点地区的探索表明，人大监督监察委的方式不局限于人民代表大会会议期间对其工作报告的审议，监察委应主动及时地将全年监察工作中的重大问题，履行监督、调查、处置职责的情况，向人大常委会报告，使监察工作自觉置于人大的监督之下。对于人大及其常委会所提出的合理建议，监察委必须听取并及时改进。同时，人大还可以对监察委的工作提出质询案，依照法定程序成立特定问题调查委员会，对特定问题开展调查，在调查中发现违法违纪情况的可进行个别追究，从而形成滥权必追责的制度安排，实现权力属于人民、人民监督权力的社会主义本质要求。

基本要义：推进反腐败体制机制创新。三个试点地区均把制度创新作为重中之重，创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的监察业务运行工作规程，细化了全国人大常委会授权的12项调查权，明确了中央试点方案中关于技术调查、限制出境此2项监察措施的使用程序和办法。留置措施是一项新的制度设计,既是反腐的利器，又是一把双刃剑，使用不当，也会伤及无辜，侵犯人权。为此，试点地区相继制定了严格的程序规范。规定采取留置措施的，需监察委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监察委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批，期限为三个月；使用、延长、解除留置措施，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监察委则需报中央纪委备案。留置措施的细化和规范，为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器，适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局，也为废除实际需要但又缺乏法律依据的“双规”措施创造了条件。

法治取向：实现依法控权和依法治吏。从试点地区的监察范围看：监察委完成组建后，按照管理权限，将所有公职人员统一纳入监察范围，体现了对公务人员的全覆盖、无例外。从试点地区监察权的运行看，一是监察委内部监督制约，实行执纪监督和执纪审查部门分设，建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。二是监察决定与监察执行的适度分离，明确监察委在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及技术调查、限制出境等工作，由公安机关支持配合或具体执行。三是建立监察委与司法机关的协调衔接机制，明确监察委对职务犯罪案件调查终结移送后，由各级检察机关案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。对监察委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可退回监察委补充调查，并拥有决定不起诉的权力，监察委对检察机关的不起诉决定，也有相关的复议程序。在查办职务犯罪案件中，监察委与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

（作者:中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、教授 吴建雄）