笔谈：将国家监察体制改革推向深入【3】

国家监察法应科学界定腐败犯罪调查权

根据中央确定的深化国家监察体制改革的时间表和路线图，《行政监察法》修改为《国家监察法》的工作已被提上立法日程。国家监察委员会作为反腐败专责机关，履行监督、调查和处置职责。其中腐败犯罪调查权是对涉嫌犯罪的腐败行为进行强制性调查的权力。此项权力如何定位、如何运行，关系到能否及时揭露、客观证实和有效惩治腐败犯罪，关系到监察体制改革的效果。应当从国家反腐败工作的总体战略布局出发，以现行检察机关职务犯罪侦查权的体制性障碍为鉴，在《国家监察法》中科学界定和规范腐败犯罪调查权。

1.突出监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性。国家监察体制改革，旨在建立权威高效、集中统一的反腐败机构。监察委员会的监察权不同于传统的立法权、司法权与行政权，是独立的新型权力。作为监察权的主导性权力，腐败犯罪调查权理应具有独立属性。相较于我国现行的检察机关职务犯罪侦查权，独立的腐败犯罪调查权有助于破除检察机关侦诉一体、自我监督的弊端。检察机关是我国的法律监督机关，在刑事诉讼过程中，有权对公安司法机关及其工作人员的行为进行监督，接受针对这些机关违法行为的申诉或者控告。但是，在我国当前模式下，检察机关同时掌握了职务犯罪的侦查权，对此类犯罪活动的侦查进行自我监督，难以保证监督过程的合法性以及监督效果的权威性。监察体制改革纠正了这一问题，由独立的监察委员会掌握腐败犯罪的调查权，实现了权力执行主体与监督主体的分离，为法律监督提供了制度性保障。

突出监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性，能够摒弃外界干扰，实现权力的高效运作。纵观世界，腐败犯罪调查权常常由独立的执法机构掌握，例如新加坡的贪污调查局，我国香港地区则设立了廉政公署。这些执法机构独立于政府之外，进行犯罪调查时能有效切断行政或其他外界力量的干扰甚至掣肘，按照诉讼规律公正运行。这些经验值得我国监察委员会借鉴。国家监察委员会的监督属于国家监督，其拥有的腐败犯罪调查权应当 “去地方化”。此前，由于人、财、物等皆受制于地方政府，检察机关难以独立行使检察权，进行职务犯罪侦查也难免受到地方力量的干扰。为革除这一弊端，监察委员会应当主动排除地方力量对调查工作的不良影响，调查人员的人事任免应由省级以上人大决定，调查工作的业务经费纳入中央或省级财政统一管理。在必要的时候，可以仿照巡回法院的设置，设立跨地区的监察委员会腐败犯罪调查机构，实现案件管辖与行政区划的适当分离。当然，保证监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性，并不排除党的领导与国家的监督。监察委员会开展腐败犯罪调查工作，应当接受党的政治领导和组织领导，接受人民代表大会的立法监督和工作监督，接受其他司法机关在诉讼领域内的监督或制约。

2.彰显监察委员会腐败犯罪调查权的法治属性。在过去运动型反腐模式下，腐败犯罪调查在形式上缺乏规范的制度约束，在效果上“治标”而难以“治本”。制度反腐模式较运动反腐模式有明显优势，但制度设计的滞后性仍然严重制约着腐败犯罪调查效果。鉴于此，监察委员会进行腐败犯罪调查，应当依据法治思维，运用法律手段，并遵循诉讼规律，保障权力在法律框架内运行。

彰显监察委员会腐败犯罪调查权的法治属性，要明确腐败犯罪调查的具体制度与程序，避免无法可依和权力滥用。目前，作为监察体制改革的基本法律规范，我国正在进行《国家监察法》的立法工作，并将提交十三届全国人大一次会议审议。《国家监察法》将为进一步推进监察体制改革提供权威的法治基础，也将使腐败犯罪调查更有法可依，有的放矢。在该法立法过程中，腐败犯罪调查权的设置应当体现诉讼规律、尊重程序原则。调查过程应体现出对被调查人或其他相关参与人的人身、财产、民主权利保障，保证其享有必要的辩护权、申诉控告权等。调查结果应当移送检察机关审查起诉，并接受审判程序的检验。

3.明确监察委员会腐败犯罪调查权的强制属性。我国正在进行的监察体制改革，将原本分散于纪检监察机构、政府预防腐败机构以及人民检察院等的反腐败资源进行了整合，形成了统一高效的反腐败合力。但是，职能的合并并不意味着职能的混同。根据试点方案的规定，监察委员会依法具有调查权，有权调查职务违法和犯罪行为，有权采取多种调查措施。为进一步加强监察委员会调查程序的规范化，避免不同部门职能的重叠冲突，有必要根据所涉腐败行为的性质，对调查权进行类型化界分，即将监察委员会的调查权分为一般调查权和犯罪调查权。只有严重危害社会、违反《刑法》相关规定并应当受到刑罚处罚的腐败行为，才能被纳入犯罪调查权的管辖范围。也就是说，监察委员会的腐败犯罪调查权应当具有强制属性。

明确监察委员会腐败犯罪调查权的强制属性，应当准确区分“监督”与“调查”的界限，并分别适用不同的调查措施和程序。当前，纪委有权调查违反党规党纪的腐败行为，而检察机关有权侦查职务犯罪行为。很长一段时间，由于职责界限的模糊，两个部门在腐败犯罪调查方面分工不明，不少案件由纪委先行调查再移送检察机关，有些案件甚至存在以纪委的“双规”“双指”代替检察机关侦查的情况，很多时候检察机关不得不对纪委已经调查过的事实再次进行侦查确认。另外，纪委调查所获材料如何在刑事诉讼程序中适用，也是一大难题。这种职能上的混乱，不仅造成调查资源的浪费，削弱了反腐败力量，也使调查程序缺乏规范化指引。我国在建设监察委员会腐败犯罪调查权时应当积极吸取教训。首先，清晰划分违反党纪党规的腐败行为与腐败违法行为的界限、一般腐败违法行为与腐败犯罪行为的界限，明确腐败犯罪调查权只能适用于腐败犯罪行为。在此基础上，指定监察委员会负责腐败犯罪调查的具体部门，并建立案件在不同部门的移送制度。其次，准确设置不同调查措施的具体内涵和适用范围，严格规定腐败犯罪调查权所能适用的调查措施种类，以及在适用这些调查措施过程中的具体操作规程。对此，应当明确“谈话”“讯问”“询问”三者之间在适用对象方面的区别，明确可能侵犯公民人身或财产权利的“冻结”“查封”“扣押”“搜查”“留置”等措施的适用前提，明确“留置”的审批主体与权限、持续时间、执行地点等。

（作者：湘潭大学法学院法治反腐教研基地研究员、湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究员 林艺芳）